欧盟与南共市在“特朗普冲击”下抱团取暖？

2024年12月6日，南方共同市场（南共市）第65次首脑会议在乌拉圭首都蒙得维的亚举行，阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭四个南共市创始成员国的总统与欧盟委员会主席冯德莱恩共同宣布达成南共市—欧盟自贸协定，标志着该协定持续25年的谈判“马拉松”成功撞线。在当前全球自由贸易格局因“特朗普回归”而再次面临巨大压力的背景下，欧盟和拉美寻求合作应对变局成为双方达成协定的最大动力，但潜在政治压力是协定落地生效的最大障碍。

欧盟历史上最大规模的贸易协定

欧盟和南共市均是各自地区重要的经济合作国家集团，欧洲和拉美也因历史原因和经济结构互补而具有强化经济合作的意愿。1999年，南共市—欧盟自贸协定谈判正式开启，但后因双方对农业、制造业、环保等领域的规则存在较大分歧，谈判历程一波三折。如今随着全球地缘经济环境加速动荡，双方谈判步伐加快，逐步达成共识。

南共市—欧盟自贸协定覆盖全球30多个国家、超7亿人口，规模巨大。欧盟外交与安全政策高级代表卡拉斯称，这是历史性协定，“创建了世界上最大的自由贸易区”。根据协定，欧盟与南共市之间90%以上的产品关税将逐步减免，南共市的谷物、肉类和欧盟的汽车、机械、酒类、乳制品等各自优势产品得以更自由地进入对方市场，欧盟出口商每年将节约超40亿欧元关税成本。

除削减关税外，协定还在制度建设上取得诸多新的突破。协定文本共有48项单独领域规则，涉及多项内容，其中关税、原产地、政府采购、争端解决等规则均为2024年谈判中所修订。协定强化了欧盟向多边层面力推的规则，例如，将超过350种产品纳入地理标志保护，在劳工、森林保护、动物和食品等方面据称“符合欧盟标准”，可谓是“布鲁塞尔效应”的再次大规模输出。

携手应对“特朗普冲击”

美国是欧盟最大贸易伙伴和南共市第三大贸易伙伴，与两方都具有较大投资和产业链关系。由于特朗普政策主张中的保护主义倾向，在其第一任期，欧盟和南共市均遭遇美国在钢、铝等产品上的关税打击；在其即将开启的第二任期，有可能对所有美国进口商品加征10%至20%的关税，这成为加剧全球经贸格局动荡的最大“灰犀牛”，对欧盟和南共市的地缘经济利益构成严重威胁。

如何应对“特朗普回归”带来的保护主义逆流，是欧盟近一年来第二大地缘政治要务，欧洲各国官员为此做了大量政策研判和对冲举措。虽然特朗普的关税威胁有可能是其推动与大国达成“大交易”的凭空做牌，但欧盟也需要多措并举来最大限度减少挑战，特别是与“志同道合伙伴”合作以维护其所看重的多边贸易秩序。近年来，随着全球南方对国际政治与经济的影响力迅速上升，欧盟对拉美国家的拉拢力度也不断提高。目前，南共市总经济规模超3万亿美元，拥有巴西和阿根廷两个二十国集团国家。2023年欧盟是南共市最大贸易和投资伙伴，对南共市出口560亿欧元商品，2022年出口了280亿欧元服务，2021年投资存量达3400亿欧元。作为欧盟的经济伙伴和重要市场，南共市具有十分深厚的与欧合作基础和潜力，协定有助于缓解欧盟化工、汽车、农食产品等重要出口行业的外部压力。对于南共市而言，推动本国产品更自由便利地进入欧洲市场，是促进合作多元化、避免过度依赖美国的重要举措。

南共市—欧盟自贸协定也是欧盟推进经济安全战略的重要一环。近年来，地缘震荡催生了欧盟所谓“过度依赖”的认知，从而驱动其推动以“去风险”为核心的对外经济战略，新一届欧委会延续了这一政策思路，将“竞争力、安全、脱碳”视作三大重点。欧盟将与南共市深化伙伴关系看作经济战略的重要支柱，例如，期待南共市在市场、供应链等方面缓解欧盟的“过度依赖”；聚焦巴西铌、石墨、镍、锰、稀土和阿根廷锂资源，依托协定的矿产品关税减免条款强化供应链韧性；拓展拉美电动汽车市场，变相提升欧洲产品竞争力。协定是欧盟经济安全三支柱中“拓展伙伴关系”的重要实践，也是防范“特朗普回归”带来一连串地缘政治冲击的先手棋。

协定生效面临较大挑战

从南共市和欧盟过去两年推进协定的政治姿态和相应举措看，双方达成协定的意愿较为强烈。然而，双方就环保、农业等领域的结构性矛盾和欧洲政治生态变化给协定落地生效带来挑战。

从对协定的认知上看，无论欧盟还是南共市，都希望最大限度保护本国产业的同时，尽量拓展对方的市场，对于他国商品涌入本质上持有抵触态度。正如巴西瓦加斯基金会副教授施滕克尔所言，南共市的建立是“为保护巴西和阿根廷的产业免受全球竞争”。因此，欧盟和南共市都力图在协定中插入诸多关于贸易准入的限制性条款，特别是欧盟坚持借协定输出自身气候规则的做法，引致南共市普遍不满。巴西总统卢拉曾在2024年7月公开表示，欧盟纳入气候约束性条款是“咄咄逼人的制裁威胁”，称两个战略伙伴“应讨论建议而不是威胁”。冯德莱恩则称，协定是“双赢”，但这种“双赢”能否为南共市创造产业转型升级机会和更优贸易条件、摆脱对初级产品依赖的机会尚未可知。

从欧盟内部看，当前各成员国立场分化和政治极化趋势成为协定生效最大挑战。欧盟批准贸易协定需要得到至少15个成员国的批准（占欧盟总人口的65%），但欧洲特别是法国农民对南共市农产品流入不满，指责南共市产品将损害欧洲食品标准、扰乱市场秩序，其立场成为影响政府决策的最大障碍。近期，农民对协定的抗议活动席卷法国、波兰、斯洛伐克和西班牙等国，法国、波兰等国政要公开反对协定的落实，法国甚至准备组织一个反协定的国家联盟迫使协定流产。欧洲农民2023年就因对环保政策、经济危机等不满掀起“抗议之冬”，欧洲极右翼政治力量也在加紧渲染相关议题以争夺支持率，因此欧盟各国特别是法国推动协定立法程序的政治压力陡增。相比南共市，协定在欧盟方面落地面临更大不确定性。

（作者为中国现代国际关系研究院副研究员）