美国对华启动造船业301调查，释放了怎样的信息

4月17日，美国贸易代表办公室（USTR）启动了新的对华301调查，调查内容为“中国针对海事、物流和造船行业主导地位的法案、政策和做法”。美国对中国的造船行业发起301调查，究竟释放了怎样的信息？

美国此次调研的目的是什么

按照USTR的说法，此次301调查是美国产业界提起的诉求，USTR是在听取301条款委员会的意见后决定启动该项调查。因此，美国产业界提交的请愿报告成为USTR下一步调查的重要参考。

3月12日，美国五个工会根据《1974贸易法》第302条（a）款第一项联合提起请愿，要求USTR根据该法第301条（b）款采取行动。请愿报告称，中国为寻求在海事、物流和造船领域占据统治地位，使用了大量“不合理”或“歧视性”的法案、政策和措施，导致其在海事领域获得“不公平”的优势，涉及造船、船运、海运设备等。请愿书中所指的相关举措包括七大类，分别为：“（1）以不公平地获得市场份额、扭曲全球市场和增强中国企业优势的产业规划；（2）指导企业合并和开展反竞争活动；（3）提供非市场优势，以控制上游关键原料和技术；（4）创造包含上游供应商、外国港口和码头、航运企业、设备和物流软件的中国网络，进而在信息使用上获得优势；（5）容忍知识产权剽窃和工业间谍；（6）控制货运费率和运力分配。”该请愿书还认为：“中国对美国商业企业进行歧视，破坏了供应链；中国的相关法案、政策和措施大幅扩大了中国造船业的过剩产能并压缩美国造船业产能，压低价格并增加美国企业竞争难度，损害美国投资、生产和就业，对美国上下游产业增加负担或限制。”更进一步，请愿书认为中国的相关举措“损害了美国的国家和经济安全”。

从历史上看，美国使用301条款授权采取涉外干预的频率和幅度都不小。根据历次的情况，美国作为全球第一大经济体，301举措似乎无往不利，针对的对象既包括欧盟等发达国家，也包括新兴市场国家。一旦需要解决问题，301举措就被美国拿来使用，而各方平等的多边体系争端解决方式即被抛到脑后。

根据USTR发布的信息，截至2024年4月20日，美国执行的301案例共有六项，分别是1999年启动的“欧盟牛肉301案”、2017年启动的“中国强制技术转让政策与措施”、2019年启动的“欧盟大型航空器争端案”、2019和2020年分别启动的“数字服务税案”、2020年启动的 “越南木材案”，以及同期启动的“越南货币案”。不得不承认，2017年8月24日启动的所谓“中国强制技术转让政策与措施”的301调查，是中美贸易冲突爆发的主要导火索。

美国造船业的危机与中国竞争关系不大

美国这次对中国造船业启动301调查，不得不说是因为美国造船业感到了危机。中国造船业发展并不是近年来的事情。作为现代造船业的后来者，在国际贸易规模扩大和参与度加深的同时，中国造船业的发展受到市场需求的持续推动。根据中国船舶工业行业协会发布的数据，截至2023年底，中国企业手持出口船订单13939万载重吨，比上年末增长32.0%。出口船舶分别占中国2022年造船完工量、新接订单量、手持订单量的81.6%、93.4%和93.4%。

伴随着激烈的市场竞争，行业竞争格局不断演化。无论从行业维度还是企业维度比较，美国造船业与中国造船业的差距已经越来越大了。截至2023年，中国造船业占国际市场的份额已经连续14年居世界第一。2023年，中国的造船完工量、新接订单量、手持订单量以载重吨计算分别占世界总量的50.2%、66.6%和55.0%，以修正总吨计算分别占47.6%、60.2%和47.6%。从目前全球造船业格局来看，中国、韩国和日本稳居世界前三。2023年，韩国和日本的造船完工量分别占世界总量的27.2%和18.4%，除中韩日外其他所有国家的造船完工量、新接订单量和手持订单量占比仅约为4.8%、3.0%和4.8%。

在全球经济面临多重压力和冲击的大背景下，各国船舶业都遭遇“寒流”，美国造船业感受到的市场压力并非独有的现象，其原因与中国的竞争关系不大。在能源结构调整的大背景下，以液化天然气（LNG）船为代表的新市场需求对全球造船业提出了巨大的挑战，中国造船企业承受的转型压力也不小。面对市场波动和困难，中国造船企业努力通过加强自身业务流程的管理和技术创新，在绿色能源和差异化市场中寻找新的机会，为包括美国在内的全球造船业树立了典范。

301调查的后续会如何演进

301调查有自身的程序性要求，需要按照时间和流程对其调查事项进行评判。当USTR的调查结果认定某一国家确实存在所谓“不公平”“不合理”的做法，会按照要求启动相关的磋商，以寻求可能的解决路径。从历史上多次301调查可以看到，美国与不少相关国家是能够就解决矛盾达成一致的。如果无法达成一致，USTR可在总统授权的情况下对相关国家的商品实施关税惩罚，包括加征关税。在确定采取有关措施前，USTR会通过听证会的方式征求公众意见。企业或个人都可以提出反对，而USTR或会参考各方意见并酌情调整其措施的力度和涉及范围。301关税并非永久性关税，在发生外部环境变化时，USTR需要在适当周期进行重新审核和评估。

必须看到，美国历次301调查都具有较强的主观性，以美国利益而非国际共识作为评判依据，往往导致调查结果难以服众。相关单边行为不仅可能引发贸易报复等争端，而且破坏了市场的基本模式，并产生负面的示范效应。美国经济受益于全球化带来的效率提升，产业的国际转移意味着美国企业可以借助更广泛的供应链支持获得超额利益。有所为有所不为是各方寻求最适合自身发展的合理模式，而拜登政府加大对美国产业政策的扶持力度，以限制竞争、排除涉华供应链的方式推动美国制造业的再次繁荣，这种做法不正是美国301调查中所指责的“不公平、不合理的行为”吗？若美国真的迫使比美国造船企业有竞争力的他国企业大幅提高船舶建造或租赁价格，获益的不一定是美国造船业，而受损的却是全球贸易。到那个时候，或许盘旋在美国经济上空的高通胀乌云恐怕要愈发厚重了吧？

（作者为商务部太平洋研究中心主任、研究员）