中东“和解潮”以来，伊朗国内发展面临哪些挑战

近些年，尤其是进入本世纪第二个十年后，中东国家间普遍出现“和解潮”，伊朗作为地区大国和“抵抗轴心”领袖，在其中发挥了重要作用。2023年4月，伊朗与其“地区夙敌”沙特的正式和解及其外溢效应，更是将“和解潮”推上高峰。

事实上，自2018年以来，伊朗便开始积极寻求与地区竞争国家缓和关系、加大合作，其主要动力是寻求在美国的“极限施压”下维护国家政权和社会稳定。鲁哈尼政府（2013～2021年）认为，通过缓和与沙特、阿联酋等地区国家的关系，不仅可减少美国自中东战略收缩的顾虑，还可减少美国重返伊朗核协议的阻力。而一旦美国撤出中东并重返伊朗核协议，伊朗长期面临的外部安全威胁、政治孤立和经济制裁等困境都将大幅减弱。2021年8月，伊朗总统莱希上台后，不仅延续了鲁哈尼政府的务实主义外交路线，更将发展与周边国家关系作为外交工作的优先方向，尤其是将缓和与海湾国家间关系作为重中之重，对鲁哈尼政府以美西方为中心的外交政策做出调整。伊朗希望通过推动中东“和解潮”来为其摆脱当前困局创造契机，然而自“和解潮”以来，该国在国内政治与经济层面都分别面临哪些新挑战，又将如何脱困？

“和解潮”以来伊朗的政治发展

2018年5月，美国特朗普政府出尔反尔单方面退出伊朗核协议并对伊朗实施“极限施压”政策后，伊朗民生状况急剧恶化，社会不满情绪增加，国家内政稳定性由此受到挑战。此后，伊朗国内爆发了两起全国性社会运动，分别是2019年因汽油价格上调引发的“八月运动”和2022年因女性佩戴头巾问题引发的大规模抗议，这两场社会运动呈现出显著的暴力性和跨界层性。

此外，伊朗参与选举政治人口的大幅减少，是其内政稳定性遭遇挑战的又一表现。自1979年伊朗伊斯兰共和国建立以来，伊朗选举政治长期维持着较高投票率，通常在温和改革派获胜的选举中，投票率更高。以总统选举为例，伊朗第1～12届总统选举的投票率均在50%以上，其中改革派总统哈塔米胜选的第七届（1997年）和第八届（2001年）投票率分别为79.9%和66.8%，温和派总统鲁哈尼胜选的第11届（2013年）和第12届（2017年）总统选举的投票率分别为72.9%和73.7%。但是，2021年保守派总统莱希胜选时投票率仅有48.7%，今年6月，改革派总统佩泽希齐扬参与的选举第一轮投票率甚至不到40%。这表明，现阶段多数伊朗民众对改革失去信心。

与此同时，温和务实势力在伊朗政治中正逐渐占据优势地位。自2013年鲁哈尼政府执政以来，温和务实势力便一直占据优势。相对于改革派和保守派的激进势力，温和务实势力倾向于通过对话和协商来解决分歧，愿同竞争派系合作，倾向于从国家经济利益出发制定国内外政策，不仅仅以意识形态为行动纲领。尽管司法部出身的教士莱希经常被贴上“激进保守派”的标签，但在其任期内，他一直保持着与美西方的沟通，并积极推动重振伊朗核协议。此外，虽然在其任期内出现了因头巾问题引发的社会运动，但笔者在伊朗实地观察发现，莱希政府实际上已大幅放松对女性佩戴头巾的管控。新当选的佩泽希齐扬也是改革派中的温和派，尽管他也支持限制教权、依法治国和保障公民权，但与保守派一样，他坚定捍卫最高领袖的权威，公开表达对“伊斯兰抵抗阵线”的坚定支持。正因如此，在此次总统选举中，前议长阿里·拉里贾尼、前副议长阿里·莫塔哈里、最高领袖办公室行政事务负责人瓦希德·哈加尼扬等重要的温和保守派政客都支持佩泽希齐扬，议长加里巴夫也在第二轮选举前转而支持他。

在立法机构方面，在今年举行的第12届议会选举中，尽管保守派仍占据多数席位，但是具有温和务实倾向的保守派议员数量较上一届议会增加了两倍，务实保守派政客加里巴夫也以约68%的得票率连任议长。此外，伊朗最高领袖哈梅内伊也倾向于由一个“实干家”执掌政府，有报道称他在第一轮投票中投了加里巴夫，在第二轮中投了佩泽希齐扬。就目前来看，温和务实势力逐渐占据政治优势减少了伊朗国内各派系竞争带来的内耗，在一定程度上缓解了伊朗政治、经济、安全和社会矛盾。

值得注意的是，伊朗国内舆论有关最高领袖继承问题的讨论正不断增加。尽管前任总统莱希从未被正式任命为伊朗最高领袖继承人，但是由于其最符合领袖继承人的条件，尤其是拥有总统的行政经验、合格的宗教资历和圣裔身份，所以有不少分析人士认为莱希有极高概率成为下任伊朗最高领袖。但在今年5月19日莱希意外坠机遇难后，最高领袖继承人问题再度成为悬念，伊朗各政治势力间正在激烈暗斗。不过，考虑到伊朗宪法中详细规定了最高领袖的选拔和继承程序，莱希遇难后伊朗行政权按照宪法规定也实现了平稳过渡，可以看出伊朗已达到较高政治制度化水平，由此可以预期，伊朗有较高概率将实现最高权力的平稳过渡。

美国长期制裁下，深受经济危机困扰

面对美西方的长期制裁，2014年2月，伊朗最高领袖哈梅内伊在与最高利益委员会、议会及政府高层充分协商的基础上，发布建设抵抗型经济的24条纲领。哈梅内伊认为，伊朗有较好的基础设施，民众也有高涨的发展热情，伊朗完全可以建设抵抗型经济，抵御外部制裁及经济冲击带来的不利影响，摆脱经济困境，最终建立一个具有伊斯兰特色的经济体系，提高伊朗经济的独立性和韧性。此后，伊朗一直致力于通过增加国内生产能力和创新能力，减少对外依赖，增加高附加值产品的出口来应对外部发起的“经济战”，以确保国家经济的稳定增长。随着国家加大制造业补贴力度、增加投资、拓展反制裁渠道及改善与周边国家关系，伊朗经济在中东“和解潮”出现以来逐步复苏。

据世界银行数据，2020年伊朗国内生产总值（GDP）实现正增长，GDP增长率从2019年的-3.1%增加到2020年的3.3%，2021～2023年的GDP增长率分别为4.7%、3.8%和5%。伊朗的失业率也从2019年的10.74%下降到2023年的9.1%，青年群体失业率则从2019年的25.97%下降到2023年的22.79%，不过，虽然下降明显，但伊朗整体失业率仍保持在高水平。

然而，尽管伊朗制造业取得一定发展，但其生产的多数产品仅能满足国内需求，无法实现大量出口。此外，由于伊朗制造业发展严重依赖国家的外汇补贴和政策支持，因而以低附加值的加工组装业为主。在此情况下，2018年伊朗石油出口受美国制裁影响大幅减少后，伊朗对外贸易额在2020年、2022年和2023年都出现严重逆差，其中2023年第四季度的贸易逆差高达56.3亿美元。

自2018年8月美国全面恢复对伊朗的单边经济和军事制裁后，伊朗的石油出口大幅减少，国家收入锐减。2018年伊朗石油收入为580亿美元，2019年减少至260亿美元，2020年进一步降低至210亿美元。石油收入减少导致伊朗国家外汇储备大幅缩水，进而引发严重经济危机。

为保障基本民生，伊朗自2018年以来维持着对民生商品的高额补贴。以能源补贴为例，2020年伊朗对能源的补贴（包括汽油、电和天然气）共计297亿美元，占当年世界能源总补贴的16%。然而，这种高额补贴在财政收入减少的背景下进一步加剧政府的财政压力。

随着国家收入的减少和财政支出的增多，伊朗的货币供应量和政府预算赤字大幅增加。2019年春季，伊朗货币供应量同比增长5.3%，2020年春季则同比增长7.3%，远高于同时期GDP增长率。2018年后，伊朗的预算赤字保持在高水平，2018年预算赤字为GDP的1.6%，2019年大幅增加至4.5%。截至2023年，伊朗预算赤字仍保持高位，约为GDP的5.5%。为弥补财政赤字，伊朗政府持续增加货币供应量，导致货币超发，进而造成通货膨胀问题愈发严重，货币不断贬值。2019～2022年，伊朗通货膨胀率连续四年上升，分别为41.2%、47.1%、46.2%和46.5%。伊朗自由外汇市场美元兑换里亚尔的汇率从2019年的1∶11200跌到2024年7月的1∶58650，跌幅高达420%。通货膨胀高企导致伊朗物价频繁上涨，民众生活水平不断下降，贫困率从2018年的25%增至2019年的31%，此后便一直维持在30%左右。

从整体上看，尽管自中东“和解潮”出现以来伊朗的周边环境和经济状况有所改善，但在美西方的长期制裁下，伊朗仍处于严重的经济危机之中，石油出口受限、财政赤字增加、通货膨胀高企、货币贬值等问题仍困扰着伊朗。

新政府的脱困之策

今年7月30日，伊朗新任总统佩泽希齐扬宣誓就职。佩泽希齐扬于1997年加入改革派总统哈塔米的内阁，从而开始其政治生涯。2016～2020年，他曾任伊朗议会第一副议长。尽管佩泽希齐扬在竞选时与宣誓就职后并未给出细化的政治经济领域执政方案，但他在不同场合给出了其政府针对前述困境可能采取的破局之策。佩泽希齐扬在选举中以“为了伊朗”为竞选口号参与角逐，主张努力实现社会的“正义”“团结和凝聚力”。他在竞选时承诺，将组建一个政府监督委员会，促进人民与政府、国家之间的联系。为尽快缓解伊朗面临的内政稳定性挑战，佩泽希齐扬表示将尊重公民权，放松国家对社会的管制。同时，他认为女性有权自主决定是否佩戴头巾，反对道德警察对头巾佩戴不规范的女性采取强制措施。

佩泽希齐扬奉行以国家经济利益为出发点的现实主义外交政策，他将努力推动西方国家取消对伊朗的经济制裁，作为破解伊朗经济困局的前提。佩泽希齐扬认为，阻碍伊朗经济发展的直接原因是西方经济制裁，深层原因是伊朗经济的封闭及与世界缺乏互动，而根本原因则是伊朗没有坚持以国家经济利益为出发点的平衡外交政策。因此，佩泽希齐扬在其政府任期内，或将把重振伊朗核协议、加大对外开放力度、改善与西方国家关系作为主要政策方向。此外，在经济发展政策上，佩泽希齐扬表示不会在最高领袖提出的建设“抵抗型经济”政策和既有的第七个“五年发展规划”外提出新的系统方案，而是将通过提升政策完成率来实现经济发展。佩泽希齐扬指出，当前，伊朗既有经济计划的完成率只有25%～30%，这主要是因为负责实施的人并不真正了解规划，也没有遵循政策目标，同时缺乏专业知识和技能来落实相关工作。因此，佩泽希齐扬政府内阁主要由相关领域内的技术专家组成，专业务实将是其政府的主要特征。

（作者为清华大学国际与地区研究院助理研究员）