柬埔寨为何退出柬老越发展三角区？

9月20日，柬埔寨副首相兼外交与国际合作大臣宋金达致函老挝外长沙伦赛·贡玛西和越南外长裴青山，以项目已达既定目标、各国均具备独立发展能力为由，宣布退出柬埔寨—老挝—越南发展三角区（CLV-DTA）合作框架。消息一出，便引起国际舆论广泛关注。大部分媒体认为柬方此举事发突然，“不可思议”。有媒体甚至援引学者观点认为，柬埔寨的“退群”决定“令人震惊”，堪比英国脱欧。事实上，柬老越三国间合作机制繁多，柬埔寨退出三角区并不意味着要脱离三国合作关系。柬埔寨选择退出三角区合作框架，除希望寻求发展空间外，主要为应对政治反对派的舆论攻势，同时也考虑到项目发展的实际成效。

三角区自柬始自柬终

柬老越发展三角区发端于上世纪90年代。随着由马来西亚柔佛州、印度尼西亚廖内群岛和新加坡构成的东南亚“增长三角区”为亚洲区域经济合作提供新的模式参考，东盟北部、东部和中南半岛“澜沧江一湄公河”地区的“增长三角区”也先后进入构想、研究或初步协商阶段。1999年10月，柬埔寨时任首相洪森在柬老越三国首相/总理联合会上提出在柬老越接壤处设立发展三角区的构想，得到积极响应。21世纪以来，三角区机制逐步完善。2004年，三角区自贸协定生效。2006年，三国批准了三角区的组织框架，即除峰会外，另外成立联合协调委员会，下设经济、社会与环境、安全与外交和地方合作四个分委员会，协调推动边境相关合作。2018年，三国同意逐渐将三角区机制覆盖范围从边境省份扩大至全国。

此次柬埔寨退出机制确有其突然之处。今年3月，柬商业大臣占尼莫在出席三角区联合协调委员会会议时，还计划于今年12月承办三角区峰会。然而，退出三角区机制并不表明柬埔寨要与越南、老挝分道扬镳。冷战后，虽然柬老越的“特殊关系”随着柬埔寨走上不同政治道路而发生变化，但三国始终保持密切合作。三国在防务安全、经贸投资、教育文化等领域，均建立起合作机制，如国防部长年度会晤机制、军队联合救援演习机制、公安部/内务部部长年度会议机制、外交部部长级会晤机制、国会高层会议机制，等等，柬老越发展三角区是众多合作机制中的一个。

“退群”意在维护政治稳定

从柬人民党主席、参议院主席洪森和首相洪玛奈的公开表态看，“退群”风波源自柬政治反对派的舆论攻讦。洪森表示，“退群”是顾及柬民众对国家领土完整的担忧，防止反对派利用三角区炒作柬越边境问题。洪玛奈表示，退出三角区将使极端分子失去攻击政府的重要“武器”。

自今年7月开始，网络上关于柬老越发展三角区的争论持续升温。柬政治反对派联合非政府组织，反复质疑该项目会更多惠及越南、老挝，而非柬埔寨，并暗示柬政府可能将东北四省“割让给越南”。尽管柬政府发言人多次出面澄清，洪森、洪玛奈也亲自发表声明，却未能阻止舆论发酵。数千名在韩、日、澳等国生活工作的柬侨民于8月11日发起抗议活动，要求柬政府退出三角区机制；柬政治反对派也通过社交平台煽动柬国内民众发起示威游行。虽然煽动图谋最终被柬政府挫败，但洪森依然表示，处理此事“不坐以待毙，要彻底灭火”。

事实上，柬越领土问题向来是柬国内的敏感话题，也是柬政治反对派的重要武器。柬政治反对派经常利用柬政府开展涉越合作的时机，或在重要时间节点，都会捏造柬政府向越南出让土地等，以诱导民意，企图达成破坏社会稳定、动摇人民党执政基础的政治目的。本轮“退群”前的风波也是换汤不换药。“退群”决定无非是柬政府抽薪止沸的举措罢了。

三角区收益不及预期

柬埔寨倡议建立发展三角区的初衷是为了通过边境开发，尽快扭转经济落后的局面。然而，由于合作三方的政治经济实力差异较大，与柬方预期存在差异。

据越南计划投资部统计，越南在三角区的柬老域内设有经济作物种植、采矿、水电开发等投资项目110个。其中在老项目65个，投资逾20亿美元；在柬项目45个，投资近17亿美元。以三角区橡胶跨境合作为例，越南首先在柬老省份组织征地种植，然后回购橡胶等农林初级产品进行再加工，提升附加值后再出口至海外市场。这使得柬方在合作中被锁定于产业链下游和价值链低端，国内产品加工的技术能力提升未能受益于合作机制。加之，在三角区合作中还不时发生各类环保问题。有研究表明，三角区近30年来的主要土地利用和覆被变化方式为农进林退，三国近12%的保护区受此影响。其中，柬境内保护区受影响的范围最大，柬越边境保护区最为严重。柬边境省份自然生态受损不符合新政府提出的“五角战略”发展目标，即要在2050年将柬森林覆盖率增至60%。

此外，柬东北四省——蒙多基里省、腊塔纳基里省、桔井省和上丁省，由于地理位置偏远，长期存在交通基础设施滞后、电网体系规划滞后、信息通信设施有待改善等问题，制约了地方经济发展，亟需基础设施建设投入。然而，25年来，发展三角区合作在解决这些难题上用力不够。在2024年2月举行的第13次发展三角区贸易投资和旅游促进会议上，与会代表们普遍认为，近年来发展三角区的企业投资合作成果尚未与三国潜力、优势和战略合作关系相称。

寻求边境发展自主空间

退出三角区是柬埔寨在东北部拓展发展空间的重要举措。“退群”后，柬政府将依据东北省份资源禀赋、产业基础、自然生态、发展潜力等现状，自主制定发展规划，调整投资激励措施，将东北部发展融入国家整体规划。

洪玛奈在回应柬民众关于退出三角区合作可能影响东北省份发展的担忧时就曾明确提出柬政府将推动东北省份发展的几项举措，即与邻国完成边界勘界立碑，开展地区交通基础设施建设，并在2025年推出东北部投资激励方案。其中，开展地区交通基础设施建设既是柬政府东北部开发举措中的重中之重，更是柬政府国内和区域运输网络总体发展框架的重要组成。2024年3月，柬政府发布《2023年至2033年运输和物流系统综合总体规划》，计划通过实施174个基础设施建设项目，建成一个多层次、相互关联的交通网络，优化运输和物流系统，增强国内外连通性，支持国家经济增长。其中，多个铁路、高速公路和公路建设项目都涉及东北省份。然而，这些基础设施项目普遍存在资金短缺的问题。以边境环线公路为例，自1994年始建至今，该公路只完成了1300公里的修建任务，因缺乏资金，尚余约1300公里未建。为此，洪玛奈专门成立“边境地区基础设施建设基金会”，号召民众以捐款的方式直接参与东北部发展建设，缓解边境地区资金难题。目前，已有近70万民众为该基金会捐助了超2100万美元款项。

近年来，柬政府愈发注重国家发展的自主性问题。一方面，通过完善法律法规，如《电子商务法》、新《投资法》等，柬政府逐步明确了国家亟需的关键性行业，给予税收优惠等方面政策倾斜，逐步改善营商环境。另一方面，柬政府除参与中国—东盟自贸协定、《区域全面经济伙伴关系协定》等多边贸易协定外，也积极谋求达成国家间的双边贸易协定。目前，柬埔寨已与中国、韩国签署自贸协定，与阿联酋签署了促进贸易关系的经济协定。此外，柬政府注重提高自身主导国家发展的能力，“让柬埔寨用自己的鼻子呼吸”。柬政府主持修建的德崇扶南运河，就是为了疏通国内水路运输，增设柬人自己的出海口，减少因依赖他国而造成的发展掣肘。

总而言之，柬埔寨退出柬老越发展三角区，除为应对政治反对派的舆论挑衅、维护国家政治稳定外，也有妥善开发东北部地区的美好意愿。在舆论浪潮中，这次“退群”风波被很多媒体赋予了太多地缘战略想象。究其原因，是由于太过强调“退群”对地区秩序造成的影响，而忽略了柬老越良好区域合作的历史延续。10月9日，在老挝出席东盟峰会的柬埔寨首相洪玛奈、越南总理范明政与老挝总理宋赛·西潘敦共进工作早餐时，就谈及三国边境合作。三位国家领导人一致同意加强柬老越国家间的基础设施互联互通、交通运输对接和经济联系，尤其要为三国边境省份合作交流创造最便利的条件。