德国“交通灯”联合政府止步于“债务刹车”

11月6日，德国总理朔尔茨宣布解除财政部长林德纳的职务，随后，林德纳领导的自民党宣布退出由社民党、绿党和自民党组成的“交通灯”联合政府，至此联合政府破裂。10日，朔尔茨表示愿意在12月发起联邦议院对政府的信任投票，如果朔尔茨政府不能赢得信任投票，德国将在2025年初重新举行选举。德国民众其实早已对三党执政表示不满意，截至11月，60%的德国受访者认为“交通灯”政府破裂是一件好事。民调显示，三党的支持率相加低于在野党联盟党一个党的支持率。目前仅剩社民党和绿党的联邦政府已失去联邦议院多数席位，曾经被视为欧洲政治“稳定锚”的德国已然成为又一个陷入混乱政局的欧洲国家。

“债务刹车”问题是联合政府破裂根源

导致德国联合政府破裂的祸根在三年前就已经埋下。2021年，在结束了长达16年的“默克尔时代”后，德国迎来了三党联合执政的新时期。虽然组阁成功，但“交通灯”联合政府“大党不大，小党不小”。在当年的大选中，社民党支持率为25.7%，绿党和自民党支持率分别达到14.8%和11.5%。在联邦政府部长分配上，绿党和自民党掌控了三个非常重要的部门：绿党控制了联邦经济和气候保护部、外交部，自民党则占据财政部。影响国家经济决策最重要的三个位置——总理、经济部长和财政部长分属三个党派。社民党传统上主张增加社会支出，绿党则极力推动气候保护和能源转型，而偏右的自民党推崇自由经济，希望通过减税降低企业负担，反对过度干预经济。三党经济发展理念的巨大差异为之后德国经济政策的混乱埋下隐患。

“交通灯”政府分裂的导火索正是经济问题。今年10月底，财政部长林德纳的一份经济政策纲领曝光。在这份文件中，林德纳呼吁对当前德国经济政策作出重大调整，以推动经济转型，提出的建议包括废除团结税、推迟气候保护目标、削减福利开支、取消新能源补贴，这几乎是对其执政伙伴的直接批评。虽然其中一些政策属于林德纳的一贯主张，但是通过纲领性文件如此集中地“火力全开”实属罕见。执政联盟内讧升级，成为压倒“交通灯”政府的最后一根稻草。

财政政策是三党矛盾最集中的体现。早在2009年，为维护财政收支平衡，默克尔政府将“债务刹车”政策写入德国《基本法》，于2011年正式实施。根据“债务刹车”政策，自2016年起，联邦政府每年结构性新增债务不能超过名义国内生产总值（GDP）的0.35%。同时，《基本法》中也加入例外条款：如果遇到自然灾害等严重影响国家财政的状况，“债务刹车”可以暂停，允许政府超出规定限额进行举债。“债务刹车”随后成为德国财政约束措施的核心。该政策产生了三个积极作用：一是稳定国家财政，促进财政平衡，2017至2019年，德国国家债务持续下降，联邦政府负债率在2019年下降至60%以下；二是为市场提供稳定信号，给经济周期波动预留了缓冲余地，增强了市场参与者的投资信心；三是缓解了代际不公。

2020年，德国政府因新冠疫情启动例外条款，暂停“债务刹车”，通过增加债务促进经济复苏。刺激政策效果明显，2020年第三季度德国GDP环比增长8.2%。但与此同时，德国政府负债状况恶化，债务率从2019年的59.6%猛增至2020年的68.7%。随着疫情逐渐结束，林德纳一直呼吁重新恢复“债务刹车”，整固财政，减少政府负债。而绿党认为应改革“债务刹车”机制，加大政府对环保、教育、数字化的资金投入，社民党与绿党立场一致，同样支持对“债务刹车”机制的改革，但改革建议遭到自民党的明确拒绝。直到今年，德国终于在暂停“债务刹车”四年后重新恢复该政策。

2020至2023年间，德国债务额均有提高，2023年增加620亿欧元，混乱的财政状况一度造成联邦政府出现财政亏空。2022年，为了给气候保护和能源转型提供资金支持，德国设立气候和转型基金，由于抗疫期间有600亿资金尚未使用，德国联邦政府计划将这笔资金投入到气候保护，但2023年11月，德国联邦宪法法院裁定“交通灯”政府2024年预算分配方案违宪，这笔抗疫资金不得挪用至气候和转型基金账户，这就导致德国财政出现600亿欧元的缺口。为弥补财政亏空，德国计划削减农业补贴，导致今年初大量农民上街游行。绿党将该基金视为推动环保和能源转型的重要工具，林德纳则反对大幅补贴，在经济政策纲领中表示应该废除气候和转型基金。

三党关于财政政策最新的争执体现在德国2025年财政预算案上。对乌援助、国防支出增加、难民问题、环保都需要更多财政支出，社民党认为鉴于乌克兰危机延宕，应重新启动“紧急状况”条款，暂停“债务刹车”，提高举债额度。这一建议遭到林德纳的拒绝，他赞同需要更多投资，但不是通过债务，而是通过已有资金，比如减少公民津贴，这又与社民党政策相左。一些专家认为，按照目前德国GDP水平，如果坚持“债务刹车”，联邦政府举债空间只有每年150亿欧元左右，无法满足巨大的资金需求。直到“交通灯”政府破裂，2025年财政预算案仍未正式通过，朔尔茨表示，解除林德纳财政部长职务主要因为对方阻碍政府就财政预算案达成一致。

“不可能三角”难寻破解之道

目前，德国经济面临“不可能三角”：财政约束、经济促进、环保和安全目标。德国社会市场经济体制下，政府负责制定和完善框架条件，维护竞争秩序，避免过度干预经济，坚持竞争创造繁荣。在经济上行时，德国财政状况稳健，不仅能够完成“债务刹车”目标，还有足够资源投入环保及社会福利，进而同时实现以上三个目标。但在经济衰退时期，例如疫情期间国家财政状况恶化，乌克兰危机进一步拖累宏观经济，如果要维持财政约束并实现环保和安全目标，政府已难再有足够资金投入经济促进。

而这一“不可能三角”其实只是结果，背后的原因是国际大变局冲击德国经济，长期以来德国经济的结构性问题暴露。德国经济高度依赖国际市场，常年从俄罗斯进口廉价能源，并向中国等国外市场出口产品。乌克兰危机之后，德国无法从俄获取廉价能源，导致德国国内生产成本迅速上涨，同时由于推行经贸关系分散化、“去风险”政策，降低对中国的依赖，中德经贸关系受到拖累，德国贸易导向模式遭重创。同时，德国经济的基础是以汽车、机械制造、化工制药为代表的制造业，但一直面临新兴产业发展缓慢、传统制造业转型难的问题。德国尽管有较好的科研基础和优秀的科研人员，但人工智能等技术落后中、美等国，数字化推进缓慢，新一轮科技革命和产业变革进一步凸显德国新兴产业发展不足的沉疴，德国伊福经济研究所所长福斯特称，德国陷入“中等技术陷阱”。

2023年德国GDP下降0.3%，根据政府10月最新预测，2024年经济将下降0.2%。在经济陷入衰退时期，政府有必要采取逆周期政策推动经济复苏，况且德国目前面临的不仅仅是短期经济衰退，而是长期的竞争力下降威胁。欧元区国家的货币政策已让渡给欧洲央行，目前手中最有力的宏观调控手段就是财政政策。如果要继续加速推动绿色转型，加大军事安全支出，同时又要推动经济复苏，就需要有强力的财政支持。“债务刹车”政策固然能够整固国家财政，推动财政可持续发展，但在短期财政债务提高和长期经济衰退之间，德国联邦政府必须尽快找到破解之道。

2024年第一季度，德国公共债务占GDP比重为63.4%，同比下降2.2%，低于欧盟平均水平，虽然略高于《马斯特里赫特条约》规定的60%，但已有明显好转。相比于疫情期间，目前德国已重新具备一定财政举债空间，如果一味固守财政紧缩理念而任由经济持续下滑，反而会加大财政收入压力，从而进一步限制财政空间，陷入恶性循环。

特朗普赢得美国大选又为德国经济增加了新的不确定性。特朗普在第一个总统任期曾对欧盟进口的钢铁和铝征收25%和10%的关税，并对大量德国汽车出口美国表达了强烈不满。在第二个任期，特朗普或将再次高举关税大棒。如果特朗普真的兑现竞选承诺，对所有进口产品征收10%～ 20%关税，那么德国经济将再次受到冲击。2023年，美国是德国最大的贸易顺差对象国，德国对美顺差额为633亿欧元，德国对美贸易出口额达到1579亿欧元，美国是德国最大的海外市场。2024年德美贸易进一步发展，第一季度美国超过中国成为德最大贸易伙伴。特朗普第二任期的关税政策恐将对德国汽车、医药等支柱行业产品的对美出口造成较大影响，进而拖累德国宏观经济。

（作者为北京外国语大学德语学院副教授）