最不发达国家：“全球南方”中最脆弱的底座

2023年3月9日，第五次联合国最不发达国家问题会议在卡塔尔首都多哈落下帷幕，会议承诺国际社会将在粮食安全、女性教育、国际投资等方面采取措施，以保障当前全球46个最不发达国家（Least Developed Countries，简称LDC）重回可持续发展目标的轨道。

最不发达国家的发展问题早在上世纪60～70年代就已由联合国提出。在当时，“建立国际经济新秩序”是国际发展的主要议程。有学者指出，最不发达国家产生的根源在于殖民主义和帝国主义制度，在旧有国际经济秩序下，最不发达国家的物质生产需求主要取决于垄断资本的利益，而非自身需要。但如今，对该问题的探讨有了全新的国际政治经济格局与语境：一方面，当前全球共同面临的气候变化、公共卫生与经济衰退等挑战日益增加，而在这些多重风险的不断叠加之下，最不发达国家往往因最为脆弱而受影响最深；另一方面，传统的全球化正遭遇寒流。全球经济复苏乏力叠加地缘政治冲突加剧，在客观上导致发达国家对最不发达国家的支持力度与意愿有所下降。在此背景下，有关最不发达国家发展问题的一系列议题正成为全球关注的焦点。

全球46个最不发达国家

上世纪60年代末，联合国在“第二个发展十年国际发展报告”中首次提到要建立有利于最不发达国家发展的特别措施，呼吁发达国家和国际组织通过技术或财政援助支持最不发达国家发挥自身竞争优势，更好地融入全球市场。1971年，联合国建立了最不发达国家名单，并确立了一套评估指标。如今该名单中有33个国家在非洲、九个国家在亚洲、三个国家位于太平洋地区、一个国家位于加勒比地区。目前，在LDC生活的人口共计约8.8亿，约占世界总人口数量的12%，但这些国家的国内生产总值（GDP）之和占世界总和的比重却不到2%，其贸易额也只占世界贸易额的1%左右。

虽然历经多个“发展十年”“千年发展目标”和可持续发展目标等全球发展议程，时至今日，最不发达国家在国际主流发展指标上的表现仍处于相对较低的水平。联合国开发计划署的人类发展指数（HDI）包括极高度、高度、中度、低程度四个等级，从2021年HDI中可以看出（图1），大多数发达国家都处于极高度指数水平，普遍高于0.8，而中国、巴西、印度等新兴国家则具有高度或中度人类发展指数，但超过50%的LDC仍处于低程度的人类发展指数之下。

国际社会如何治理

在资格界定与发展进程监测方面，联合国发展政策委员会（CDP）发挥了关键性作用。该委员会专家小组每三年审查一次LDC名单，其决定代表了国际社会对LDC成员资格的权威界定。目前，是否被列入LDC名单主要依据三个指标，即人均国民收入（GNI）标准（进入和“毕业”的标准分别为1018美元和1222美元）、人力资产指数（HAI），以及经济和环境脆弱性指数。即便从LDC中“毕业”后，CDP还会持续监测这些国家的发展表现，从而对其“返贫”可能性进行有效监测。

在国际会议方面，“联合国最不发达国家问题会议”最具代表性，从1981年开始，该会议每十年举行一次，迄今已举行五届。会议一般审视过去十年LDC的总体发展现状和成效，并在此基础上制定未来十年的发展规划，促进国际发展共识，也敦促世界各国负担起相应责任以支援LDC。纵观这五届会议的举行背景、议题和成果，可以看出国际社会对LDC的关注与国际发展环境和主流发展叙事紧密相连，LDC在国际社会中的角色也从最初的“外围群体”成为现在全球发展治理中的“核心关切”。上世纪80～90年代，会议议题从关注国际经济秩序再造等重大问题，转变到聚焦“以人为中心”的发展理念。其中，2001年5月在比利时首都布鲁塞尔举行的第三次会议，建立了确保利益相关方全面参与的区域、国家级筹备会议机制等一系列更包容立体的治理机制，对LDC发展问题的关注也逐渐扩大到知识产权、国际投资、贸易、能源和贫困等问题。

2021年人类发展指数：43个“最不发达国家”、瑞士及3个金砖国家

在权威智库报告方面，自上世纪90年代开始，联合国贸易与发展会议（UNCTAD）即发布年度“最不发达国家报告”，配合前述国际会议，以更加密集的方式分析探讨LDC的境况及其面临的发展挑战，从而为国际社会采取集体行动提供政策参考。从近30年的报告题目中可以看出，国际环境、国家发展能力是其长期关注的LDC发展议题，前者包括全球化、国际发展架构、国际发展援助方式、全球发展议程、“南南合作”等，后者则包括发展筹资能力、学习能力、促进增长和减贫的政策能力等。

此外，国际社会还针对LDC设立了专职治理机构。在2001年举行第三次联合国最不发达国家问题会议后，联合国专门成立了“最不发达国家、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家高级代表办事处”（UN-OHRLLS）。该办事处目前服务于91个脆弱国家群体，包括46个LDC、32个内陆发展中国家和38个小岛屿发展中国家（其中有些国家具有交叉身份）。这些国家是全球发展和减贫治理的核心关切群体，也是“全球南方”中最为脆弱的底座。

面临四大挑战

国际社会中，包括最不发达国家在内的“全球南方”国家数量众多，人口比例全球占比高，但这些国家的国际经济地位与政治话语权等仍处于相对弱势的地位。在第二次世界大战结束至今的70多年里，只有少数国家从低收入国家上升为中等收入国家，也只有三个国家从LDC名单中“毕业”，由此可见“全球南方”国家整体所面临的结构性挑战和国家能力挑战之艰。作为其中最脆弱的最不发达国家，当前主要面临以下四个方面的挑战。

首先是贫困与减贫挑战。当前，最不发达国家仍有75%的人口处于深度贫困境况，其民众获得教育和医疗服务的机会也较为有限，这限制了经济和社会进步，并可能导致贫困的循环。目前全球面临经济下行的风险，而这将给减贫事业带来巨大压力，加大部分国家的返贫压力。

其次，以发达国家为主的对外援助呈现疲软趋势。为缓解新冠疫情带来的经济冲击并恢复发展，许多发达国家的对外支援意愿和能力都有所下降。在刚刚召开的第五次联合国最不发达国家问题会议上，最终做出切实支援承诺的发达国家仅有德国、加拿大和芬兰等少数国家。

第三，资源获取有限，对外援助依赖程度过高。LDC在获得资本、技术和基础设施等资源上的机会往往有限，同时又严重依赖矿物、石油和农产品等初级商品的出口。2022年2月乌克兰危机升级后，全球粮食和能源资源供给受到牵动，价格与供应十分不稳定，导致这些国家陷入困境。同时，LDC对外部融资援助的依赖度强，2/3以上都来自发达国家的官方发展援助。

此外，最不发达国家还面临气候挑战与结构转型的双重压力。当前，加强具有韧性的绿色结构转型已成为全球共识，气候灾害和挑战对于LDC国家的危害尤其显著。在2017～2021年间，LDC遭受与气候、天气和水相关的灾害数量约占全球总数的19%。根据最新的《2022年最不发达国家年度报告》，LDC应对气候变化的整体能力仍较低，在资金、技术等方面均面临巨大短板。

中国与LDC的新型合作

作为世界上最大的发展中国家，中国长期关注最不发达国家的命运。近年来，随着中非合作论坛等“1+N”区域合作机制的设立，及“一带一路”倡议、全球发展倡议等新型国际发展合作倡议的提出和践行，中国对“全球南方”国家的支持力度显著增加。

从对外援助投入上看，最不发达国家始终是中国对外援助的主体。在1950～2009年，中国将近40%的对外援助资金投入LDC；在2010～2012年，该比例上升至52.1%；此后至2018年，援助LDC的资金占我国对外援助总金额的比例一直维持在45%左右的高位。此外，中国对LDC还有大量医疗、学校、饮水用电、体育等基础设施援建项目，并对其债务进行减免。

不同于国际社会将最不发达国家视为被动主体的传统，中国的国际发展合作有所超越。我国往往将LDC视为具有自身发展动力的主体，并在发展合作机制建设及方式选择等方面推出各项务实政策，加速与其形成互利共赢的局面。比如，联合国在《2017年最不发达国家年度报告》中指出，中国已成为LDC的最大投资方，来自中国的外商直接投资在2010～2015年达到310亿美元。中国还与非洲联盟密切合作，加大对非投资，促进了当地的基础设施发展。

此外，为撬动更多资源支持最不发达国家缓解转型困境，中国广泛激发各行各业活力，引导各方关注与LDC的合作潜力，促进双方在农业、能源和信息服务等领域的贸易，为LDC进入全球市场并创造收入提供机遇。自2010年起，中国已经针对LDC的4700多个税目实施零关税，此税目范围还在不断扩大。2019年，中国发起成立了“全球能源互联网发展合作组织”，并和UN-OHRLLS共同举办了“加强最不发达国家能源供给与融资国际会议”，该平台不仅贡献了“中国能源方案”，也建立了政府、企业、金融机构等多方合作机制。

中国对最不发达国家发展角色的新界定和新实践是我国不断推进中国式现代化和构建人类命运共同体“双重路径”的生动实践。作为负责任的大国，中国对包括LDC在内的“全球南方”国家的关注和支持彰显着中国提供全球公共品的决心和努力，并由此推动了国际社会以崭新视角对LDC发展问题展开新一轮关注，不断释放新型国际发展合作和包容性全球发展治理的潜力。