贸易代表办公室，美国对外经济政策关键枢纽

“中美贸易战”自2017年爆发已有六年，被特朗普政府轮番加征的关税仍未取消。2023年8月美国商务部部长雷蒙多访华，似乎预示着两国经贸关系有所好转。但是，“解铃还需系铃人”。“中美贸易战”起源于美国贸易代表办公室2017年8月对华启动的“301调查”，如果这一机构没有实质作为，“中美贸易战”的解决前景仍难乐观，这是由美国贸易代表办公室在美国对外经济政策制定和实施中的关键作用决定的。

缘起和职能

美国贸易代表办公室起源于肯尼迪时期，依据的是《1962年贸易拓展法》，该法授权总统在关贸总协定（GATT）框架下就削减关税问题与美国的其他贸易伙伴国进行谈判。1963年1月，肯尼迪签署11075号行政令，在总统办公室内设置“特别贸易代表”一职。1974年，美国国会根据《1974年贸易法》将“特别贸易代表”制度化，其办公室的权限和职责有所扩大，开始成为总统行政部门的内阁级法定机构。1980年，该部门根据国会要求正式更名为“美国贸易代表办公室”（Office of the United States Trade Representative，USTR），沿用至今。经过50多年发展，USTR在美国贸易政策制定中的地位不断提高。1994年关贸总协定乌拉圭回合谈判结束后，USTR被指定负责世界贸易组织（WTO）事项下的所有贸易谈判，北美自由贸易协定（NAFTA）事务也由其负责。

USTR在美国经济贸易事务中起着协调国内与国外、行政机构与国会以及国内各利益团体利益冲突的作用，是美国对外贸易跨行业、跨部门、跨国政策的协调者和制定者。第一，听取美国国内各产业和利益团体的政策诉求，协调制造业、农业、服务业以及小型商业和企业的利益并寻求政策平衡。拜登执政不到七个月，USTR就收到400多份业界请求，希望拜登政府保留特朗普时期加征的对华关税。第二，作为内阁级机构，既是总统行政办公室的一部分，又有非党派和技术专家的职能，同时对总统和国会负责，即，既要听取总统在贸易政策上的战略性考虑以及行政体系内各部门的意见，也要联系国会，听取、反映来自国会的声音。正因为调和了行政机构和国会在国际贸易政策方面的可能矛盾，USTR对外经谈判达成的各项协议比较容易在国会获得通过。第三，以“扩大美国商品和服务的市场准入”为己任，负责美国对外经济贸易谈判，签订双边、多边和地区贸易协定，并全权负责与WTO的联系。

“301条款”和“301调查”

USTR的核心职能之一是开展“301调查”。“301调查”正式名称为“实施美国依照贸易协定所享有的权利和回应外国政府的某些贸易做法”，是对美国贸易制裁措施的概括性表述，来源于《1974年贸易法》“301条款”的第301至310节，后根据《1988年综合贸易和竞争法案》进行修改。按照这一条款，美国贸易代表有指控国外不公平贸易行为并决定是否采取报复措施的权力。具体来说，如果美国贸易代表裁定美国的贸易伙伴有属于下列情况的行为，就必须采取反制行动：否定美国根据协定所应享有的权利；该贸易伙伴国的政令、政策或做法违反了贸易协定的规定或剥夺了美国根据贸易协定所应获得的利益，或者不符合贸易协定的有关规定；该贸易伙伴国的政令、政策或做法是“不正当的”，对美国商业造成负担或限制。除此之外，美国贸易代表在下列情况下还可自由决定是否采取相应的报复性措施：认定某国的法令、政策或做法是“不合理”或“歧视性的”，并对美国的商业造成负担或限制；裁定美国采取的行动是适当的。在“301调查”的程序性规定中，美国任何利益相关者都可向美国贸易代表提起申请，美国贸易代表也可以不经有关部门的申请而自行决定对某国的贸易法律、政策或做法进行调查。“301调查”时间一般为一年，之后USTR按法律规定必须采取行动。

2017年8月18日，USTR在特朗普总统授权下对中国发起“301调查”，内容为中国政府在技术转让、知识产权、创新等领域的实践、政策和做法是否不合理或具歧视性，是否对美国商业造成负担或限制。依据所谓调查结果，特朗普于2018年3月23日宣布对从中国进口的商品大规模加征关税，并限制中国企业对美投资并购，之后又于2018年、2019年分四次对自中国进口的约3700亿美元商品加征7.5%至25%不等的关税，使中国输美商品的整体加权关税水平较加征前提高了约四倍。

“特别301条款（Special 301）”是“301条款”中关于知识产权保护的部分，与“一般301调查”“超级301调查”（暂时条款，现已中止）共同构成“301条款”的主要类别。“特别301条款”的正式名称是“确定拒绝为知识产权提供充分、有效保护的国家”。根据该条款，USTR每年对“没有充分有效保护美国知识产权”或在电影、药品和计算机软件方面“没有为美国公平合理地提供市场”的国家进行分类认定、调查和采取报复措施。如果某经济体在改善知识产权保护的谈判中没有显示足够进展，USTR有权自行决定在六个月内对其实施报复。

主要出版物

USTR出版物是官方正式意见的载体，很多直接呈交国会和总统，自然也是系统了解美国贸易政策趋向的最重要途径。USTR出版物主要包括：《对外贸易壁垒国家评估报告》《贸易政策议程和年度报告》《特别301报告》，以及《信息自由法年度报告》《电信贸易协议337条款审查年度报告》等，其中与中美经贸关系最为密切的是前三份。

《对外贸易壁垒国家评估报告》每年3月定期发布，篇幅长达300至500页，至2023年已连续发布38年，主要内容是评估全球主要贸易伙伴的政策，指出“阻碍”“扭曲”美国货物与服务出口及直接投资的国家，将其对美国出口的影响程度做出数量估计，并说明美国为消除壁垒所将采取的措施。该报告必须提交给总统、国会参议院财政委员会和众议院相关委员会。

《贸易政策议程和年度报告》每年3月定期提交国会并发布，长达300多页。发布于特朗普上任之初的《2017年贸易政策议程和2016年度报告》开篇明示新一届行政机构的四项优先：推进美国主权，加强实施美国贸易法律，促进美国经济力量以扩张美国产品和货物出口、保护美国知识产权。2021年3月1日向国会提交的《2021年贸易议程和2020年度报告》详细阐述了美国政府在新冠疫情期间为促进经济复苏所制定的贸易政策，显示拜登政府的贸易政策重点在于应对气候变化、促进种族平等、加强全球合作三个方面，并且更加关注新的双边贸易协定谈判，同时宣称将对中国的贸易做法采取强硬立场。

《特别301报告》首次出台于1989年，是每年4月30日前向国会提交的、全面评估美国贸易伙伴知识产权保护和执行情况的年度报告，篇幅一般不超过100页。《报告》将各国知识产权保护情况归类为“重点国家”“重点（优先）观察国家”“一般观察国家”和“306条款监视国”等类别。对于“重点国家”，美国将与其谈判，如谈判未成，则实施报复手段。

贸易代表及其对华贸易主张和态度

美国贸易代表作为美国贸易代表办公室的首脑，为内阁级官员，是总统的首席贸易顾问和贸易方面的首席特使，由总统提名，经国会参议院审议批准后就职，直接对总统和国会负责，可谓位高权重。《1988年综合贸易和竞争法案》规定，USTR在任何一个由总统建立的与国际贸易政策有关的经济机构中都应成为高级代表，USTR负责人须参加所有经济峰会以及与国际贸易为主题的会议。

USTR在裁定贸易伙伴是否存在不公平贸易做法以及是否采取贸易报复措施时拥有较大的自由裁量权。例如在“一般301条款”中，USTR如果裁定某个贸易伙伴有“否定美国根据协定所应享有的权利”等行为时，可以在总统具体指示的约束下采取强制措施，在某些情况下也可以自由决定是否采取相应报复措施。在“特别301条款”中，USTR在是否采取以及采取何种报复性措施方面无需征得总统的同意。

美国现任贸易代表戴琪（Katherine Tai）为该职位设立60年来首位亚裔女性贸易代表，毕业于耶鲁大学和哈佛大学法学院，曾在中山大学任教，会中文。戴琪在国会参议院全票通过后于2021年3月18日就任，迄已访问过印度、印尼、越南等多个亚洲国家，但至今尚未访华。

从其公开发言看，戴琪在美国对华贸易问题上的主要观点至少有三个：一是处理美中贸易关系问题需要深思熟虑、战略审慎，即使美国通胀压力增大，降低对华关税促进商品进口也并非好办法；二是关税是美国与中国谈判的重要砝码，取消对华加征的关税会削弱美国政府的对华影响力；三是中国“并没有完全做到遵守全球贸易规则”，中国的贸易行动属于“国家行为，是非市场的”。可见，戴琪的对华思维有“鹰派”色彩。近来，中美围绕经贸财金问题的高级别接触有所恢复，但只要美国贸易代表办公室及其首脑人物不明确释放善意，此轮中美贸易摩擦的解决前景就存在不确定性。