“战略指南针”能否为欧盟“防务自主”指明方向

近年来国际安全环境加速变化，欧盟日益寻求在安全领域拥有独立自主的行动能力，还希望成为真正意义上安全领域的全球行为体。2021年11月15日，欧盟对外行动署公布《安全与防务战略指南针》草案（A Strategic Compass for Security and Defence，以下简称“战略指南针”），标志着“战略自主”思想下欧盟共同防务战略浮出水面。按照现有议程，欧盟将在2022年2月举行防务问题首脑峰会，并在3月批准“战略指南针”。

阶段性共识

2016年6月，欧盟在发布《外交与安全政策的全球战略》时首次提出了“战略自主”概念。随后德、法等国不断呼吁欧盟在防务领域建立一套全面且适应当今环境的政策框架。2020年3月，欧盟防长非正式会议上多个成员国提出构建“战略指南针”的新倡议，随后这一提议迅速在欧盟范围内得到广泛响应。2020年下半年德国在担任欧盟轮值主席国期间，成立了欧盟理事会牵头的任务组，大力推动有关“战略指南针”的讨论，并相继出台四份讨论性文件，就未来五到十年欧盟面临的外部安全风险，以及成员国间进行的相关讨论进行了总结和梳理，为此后发布正式政策文件做好铺垫。2021年11月出台的《安全与防务战略指南针》草案正是欧盟各国和欧盟机构就安全挑战和军事能力建设方向这两个重要问题所形成的阶段性共识。

“战略指南针”首先评估了外部战略环境，认为当今世界正值“国家间战略竞争加剧”和“复杂安全威胁抬头”的时代。在全球范围，全球化减速，大国间经济竞争加剧，气候变化、资源短缺、移民潮等问题不断带来新挑战;在地区层面上，国家内部、国家间以及地区层面冲突频发;欧盟自身则同时面临科技滥用、虚假信息、恐怖主义等多重挑战。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利也指出，新安全威胁要求欧盟增强安全领域的行动能力和意愿，以此提升欧盟“免遭威胁的力量”。

面对上述挑战，欧盟提出将从“作战能力、防御能力、资源投入、伙伴关系”这四个方面进行规划。在作战能力方面，欧盟将聚焦提升军用、民用力量，建设“共同安全与防务政策”框架下的作战能力，特别是要在2025年前建立一支5000人规模的快速反应部队，该部队的指挥调度将由依据“战略指南针”建立的“欧盟军事指挥总部”负责。欧洲智库普遍认为，欧盟此举意在增强“危机管理”能力，即当欧盟周边“一旦有事”时可以在不依赖美国的情况下迅速反应，应对安全挑战。

在防御能力方面，欧盟一方面聚焦所谓“信息操纵”、网络攻击等“混合威胁”，提升预防、应对与遏制能力，另一方面则提出将着力提升在太空和海洋等“新疆域”的防御能力，就特定威胁制定相应的反制措施。此外，欧盟各国军队间的协同配合能力也是此次规划的重点建设方向。

在资源投入方面，欧盟提出加大对“陆、海、空、天、网”这几个关键军事领域的投入，同时提升自主研发能力以减少军事工业对其他产业的依赖，呼吁各国增加防务费用，欧盟则增加用于防务合作的资金预算。草案还提出，欧盟应将共同的军事相关研发、生产聚焦在以下五个方面：新型主战坦克、巡逻舰、太空防御、空军联合作战装备以及机动性。

在伙伴关系方面，欧盟“战略指南针”依然保持了倡导多边机制的对外政策传统，提出继续强化与北约、联合国、欧安组织、非盟和东盟的合作，以及与美国、挪威、加拿大等西方盟国的合作。

内外挑战加速欧盟防务建设进程

欧盟“战略自主”意识增强与其当前面临的内外形势密切相关。

首先，美国的“背叛”“抛弃”和“胁迫”是最大外部推动因素。自冷战结束以来，美国外交与安全重心东移已是不争事实。经历了美国反恐战争的肆意鲁莽、重返亚太的“主轴抽离”以及“美国优先”的霸凌胁迫，欧盟已经深刻意识到美国一方面在欧洲安全利益上当“甩手掌柜”，另一方面又靠“安全牌”来分化、控制欧盟，弱化了欧盟的战略自主权。近年来，在与欧盟安全利益密切相关的中东、非洲及欧亚等地区不断涌现出传统和新兴安全挑战，而美国则日益选择将包袱甩到欧盟身上。同时，美欧安全同盟的基石——北约，在本质上具有强烈的对抗性，其扩张性更是造成欧洲东翼安全形势动荡的长久诅咒。虽然拜登上台后，美国重新鼓吹盟友价值和跨大西洋关系的重要性，然而阿富汗变局、美英两国合伙撬走法国与澳大利亚之间的潜艇订单等，令欧洲深感在安全上完全依赖美国不仅可能使自身利益被牺牲，更意味着欧盟在全球战略格局中无法将命运掌握在自己手中，因此构建“战略自主”的心态也日趋坚定和迫切。

其次，后疫情时代的欧盟建设面临严峻挑战，必须注入更多动力。一直以来，外交和安全事务是欧洲一体化中最具有主权性质和敏感性的领域，因而相关决策往往需要代表成员国立场的欧洲理事会来拍板决策，而成员国在欧盟内外事务上的利益差异和意见分歧常常造成欧盟决策“反射弧过长”。但在疫情与战略格局加速演变的背景下，欧盟比以往更需要深化政策一体化程度，塑造更有效的行动能力，以解决自身发展所面临的各种问题，回应民众诉求。以“战略指南针”为代表的安全防务政策建设意味着欧盟在《里斯本条约》的法理基础上被授予更多安全事务的行动权，这也是欧洲一体化实践的一大进展。

落实“战略指南针”受到多重因素影响

当前，追求“战略自主”已是欧盟推进欧洲一体化以及维护全球战略地位的重要路径，相关议程也不断快速推进。2022年上半年，欧盟两大发动机之一的法国将接任欧盟轮值主席国。作为欧盟“战略自主”的大力倡导者，法国毫无疑问将在担任轮值主席国期间大力推进“战略指南针”落实。在“战略指南针”框架指导下，欧盟有望通过永久结构性合作（PESCO）、国防协调年度审查（CARD）、欧洲防务基金（EDF）等机制持续在欧洲共同防务资源整合和能力建设方面取得实质性进展。

然而，欧盟“战略自主”的走向并不会完全按照欧委会政策规划以及欧盟大国的战略设想前进，还有多重因素将在政策的讨论、实施阶段发挥作用。

首先，成员国的态度差异决定了“战略指南针”的推进和落实难以一帆风顺。欧洲智库普遍认为，与欧盟其他政策议程一样，“战略指南针”的推进依赖于成员国对这一倡议的政治认同。然而，欧盟各国对“战略自主”防务建设的态度仍有较大差异。如德国虽认同“战略自主”原则，但实际态度却颇为微妙，在默克尔时期就对欧盟加大共同防务建设不甚积极。在德国新政府中，掌控外交部的绿党长期以来反对军事建设，且近年来在价值观、战略观念等方面与美国和北约日益靠近。而北欧与中东欧国家则对欧盟建设自身防务能力持严重怀疑态度，认为美国和北约是欧洲安全最重要乃至唯一的依靠，对于任何动摇美国和北约地位的安全建设倡议均抱有强烈的疑虑。

其次，“大而全”的“战略指南针”效率堪忧，优先事项和实施范围有待明确。或许因欧盟政策规划需吸收各国意见，“战略指南针”涉及战略与安全的元素过多，既包括传统军事安全威胁，也包括恐怖主义、网络、太空等非传统领域，甚至将气候变化、供应链等经济社会问题也纳入考量，不同领域间既有交集也有差异，这会使计划执行效率低下，而且过于广泛的覆盖面则可能会导致“冗杂重复和权责争夺”，目标与现实的差距也可能让欧盟陷于“眼大肚小”的尴尬境地。因此，包括法国雅克·德洛尔中心在内的多家智库建议欧盟将“战略指南针”修订为“简明的安全防务战略”。而德国外交政策协会则刊文指出，“战略指南针”需要对共同安全和防务政策进行更精确的定义。

其三，欧盟能力建设和资源整合说易行难。欧盟防卫自主的关键在于构建欧盟领导下的共同军力和防务产业。博雷利也提出，欧盟应建设“有竞争力和创新力的国防工业”，寻求构建独立而先进的各军种装备系统，同时整合欧盟国防产业以提升效率、降低成本，可以说是希望在军工领域建设空客式的联合企业与产业集群，然而从目前的情况看欧盟仍有很长路要走。如目前欧盟80%国防采购由成员国独自决定而非欧盟协调，成员国合作进行的防务科技研发仅占欧盟所有防务研发的9%，未来欧盟各国是否愿意将武器采购和国防科研的自主权交给欧盟统一协调仍具有不确定性。同时，不能排除法国等军工大国在“战略指南针”推进过程中将本国产业利益置于欧盟防务利益之上，使得欧盟军工产业内出现内耗。近期法国赢得阿联酋180亿美元战机订单，正是法国“阵风”战机在招标中击败了欧洲联合战斗机。

《安全与防务战略指南针》草案的出台一定程度上体现了欧盟推进“战略自主”的决心，但这一文件的最终通过和落实还面临着成员国立场不一、计划重点不清晰以及整合资源困难等巨大挑战，距离其真正发挥作用还有很漫长的路要走。