韩国关于战时作战控制权的诸多考量

2022年7月22日，韩国国防部表示，围绕韩美之间的战时作战控制权（Wartime Operational Control，又称战时作战指挥权）问题，今后将集中于解决移交条件的问题，这就改变了前任政府的尽早收回这一权限的政策。今年5月7日，当选总统尹锡悦在接受“美国之音”采访时表示，“为尽快实现战时作战控制权的转变，韩国应做出更多的准备。而且，作战控制权的归属问题并不能以名分、理念来决定，而是优先考虑取得战争胜利的最有效的途径是什么”，从而批判了文在寅政府收回战时作战控制权的政策。

肇始于“联合国军司令部”

韩美军事同盟是由两国之间的军事作战指挥控制体系、联合军演体系、武器装备体系、军事情报共享体系等多种合作机制来支撑的，其中驻韩美军司令掌握的战时作战控制权是核心。战时作战指挥权是韩美联合司令部司令通过韩美安全协议会（SCM）及韩美军事委员会会议（MCM）接受两国总统的指示，对指定的军队进行指挥的权限。

战时作战控制权是指在战时综合指挥和控制军队的权限。1950年6月25日朝鲜战争爆发。7月7日，联合国安理会通过所谓“设置联合国军司令部的决议案”。翌日，美国总统杜鲁门任命美国远东军司令麦克阿瑟为“联合国军司令”。7月14日，韩国总统李承晚致函麦克阿瑟，表示在目前战争状态下愿将韩国陆海空三军的作战指挥权（Operational Command）全部移交给“联合国军司令”。五天后麦克阿瑟复函表示接受韩国的请求。这就是韩军指挥权“上交”给美国的肇始。

1953年7月朝鲜战争停战协定签署。10月，美韩签订《共同防御条约》，美韩同盟正式建立。1954年11月，两国签署《关于对韩军事及经济援助协议备忘录》，其中规定，在“联合国军”驻守韩国期间，“联合国军司令部”拥有韩国军事力量的作战控制权（Operational Control）。

1961年5月，朴正熙发动军事政变上台。5月26日，韩国与“联合国军司令部”就作战控制权归属签署联合声明，表示韩国继续将此权限交给“联合国军司令”，“联合国军司令”只有在韩国遭受所谓“共产主义威胁”时才可以行使这一权限。韩国通过这一声明，收回了军队平时的人事、军需、管理等行政性事务及权利。不久，美国承认韩军可以独立承担“反渗透”“反间谍”等作战任务，不必再通过“联合国军司令部”。

1975年，联合国大会通过第3390号决议，希望在1976年1月1日解散“联合国军司令部”，不再保留打着联合国旗号的军队驻扎韩国。1977年，美韩防长举行第十次安全协议会，就成立美韩联合司令部（CFC，Combined Forces Command）事宜达成一致。1978年11月，韩军的作战控制权也正式移交给美韩联合司令部。

曲折反复的历程

进入20世纪80年代，随着韩国国力大幅提升和民族情绪的迅速升温，韩国国内要求收回国防自主权、改变美韩不平等地位的呼声越来越高，1987年底，韩国总统卢泰愚首次公开要求收回韩军作战控制权。两国在1992年第24次安全会议上达成共识，将作战控制权分为“平时作战控制权”和“战时作战控制权”，并将前者移交给韩方。1994年12月韩国收回平时作战控制权，但战时作战控制权仍掌握在美韩联合司令部手中。所谓“平时”与“战时”的区分，依据韩军“战斗准备态势”由高到低的1～5级划分，5～4级为“平时”，韩军作战控制权归属于韩军联合参谋本部;进入3级以上为“战时”，根据韩美之间的“联合权限委任事项”，韩军一切作战控制权都归属于美韩联合司令部。其实，作战控制权主要在战时发挥作用，所以平时作战控制权更多的是政治上的意义。

2003年卢武铉执政后积极推行“自主国防”政策，再次提出收回韩军战时作战控制权问题。美国认为韩军在战略预警、情报搜集和指挥控制上存在诸多缺项，需要韩军先补齐短板弱项才能移交。于是韩国在“2004～2008年国防中期计划”中确定首要任务就是建设早期预警、指挥控制能力。2005年9月韩国正式向美国提出，希望于2012年前收回战时作战控制权，随后两国在2006年领导人峰会上就此达成共识。2007年2月美韩防长会议上，两国决定在2012年4月17日美国将战时作战控制权移交韩国。

但2008年李明博上任后改变金大中、卢武铉以来的对朝缓和政策，要求重新评估移交韩军战时作战控制权的合理性。随后，朝鲜核试验、“天安舰”事件等先后爆发，朝韩关系也高度紧张，呼吁延迟收回战时作战控制权的声音在韩国也高涨起来。在2010年3月举行的二十国集团（G20）峰会上，美韩两国首脑宣布把战时作战控制权的移交日期延迟到2015年12月1日。

2013年上任的朴槿惠政府基本上延续了前任政府的保守立场。在2014年10月举行的第46次美韩安全协议会上，两国宣布再次推迟移交时间，并达成推进“符合条件的作战控制权的转换”的共识，设立了“大幅度提升韩军指挥控制能力、韩国能够应对朝鲜核导威胁、朝鲜半岛安全环境平稳”等多个限制条件。按照当时的客观条件，这几乎是无限期推迟了作战控制权的移交时间。

2017年5月文在寅就任韩国总统后，重新提出收回战时作战控制权议题。2018年10月，美韩防长签署《有条件移交战时作战控制权计划》等多份文件，双方同意美军移交这一权限后，美韩联合司令部架构不变，改由韩军将领担任韩美联合司令部司令，美军将领担任副职，美军也会继续驻扎在韩国。之后，美军正式对韩国是否有能力主导联军行动进行评估，涵盖作战、情报、通信、军需四个领域，分为初始作战能力、完全作战能力和完全遂行任务能力三个阶段分步进行。