从通航发展经验看低空经济发展趋势

近年来，我国低空经济产业快速发展，得到国家层面的重视0 2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将低空经济纳入发展蓝图；2023年12月，中央经济工作会议将低空经济列为战略性新兴产业；2024年3月，工业和信息化部等四部门发布《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》，提出到2030年低空经济形成万亿级市场规模。低空经济一时风头无两，甚至进入了2024年两会的政府工作报告。在此期间，相关中央部门、地方的一系列法律法规也陆续发布，电动垂直起降飞行器（eVOTL）、无人机等低空经济典型业态将成为未来数年的发展热点。

在低空经济热点频频的同时，曾一度火爆的传统通用航空产业似乎冷寂了很多，在2009年就曾引发发展热潮的通用航空产业，也曾进入过国务院发布的指导意见，但是在过去十几年期间，通用航空产业的发展似乎出现了与预想截然不同的发展趋势。据中国民航局数据统计，截至2023年底，我国通航企业689家，在册通用航空器3173架，通用机场451个，全年作业飞行135.7万小时。而在同期，我国实名登记无人机126.7万架，民用无人机累计飞行2311万小时，运营企业近2万家，2023年以无人机为代表的低空经济市场规模达到5000亿元。无人机业务得到快速迅猛的发展，传统通用航空产业业务市场被无人机不断蚕食。

低空经济与通航产业在发展要素上存在交集，传统通用航空在政策方面的发展经验，对低空经济发展依然有着重要的借鉴意义。面对上述现象，我们需要思考的是：为什么在传统通用航空举步维艰的时候，无人机发展迅猛、新概念电动航空器层出不穷？在全新概念“低空经济”变成现实的过程中，有哪些通用航空产业发展的经验可以借鉴？

概念分析

通用航空作为一种产业，其核心是除军事航空及民用公共运输航空以外的其他全部航空及其运行业务的总和，重点就是“通用”，其主要在高度3000米以下开展运行。而低空经济则是以各种有人驾驶和无人驾驶航空器的各类低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态，其相关产品主要包括无人机、eVTOL、直升机、传统固定翼飞机等，涉及居民消费和工业应用两大场景（该定义源自2024年4月2日人民日报海外版）。

从用词上来看，“经济”的概念更大，应当包括“产业”，“低空”限定更小、业务种类更加聚焦于低空飞行器及其运行。从实际运行角度来看，低空经济重点关注无人机/eVTOL及其运行，尤其是eVTOL，其作为未来个人交通出行载具，一旦实现技术及政策突破，其未来空间极大，完全可以承托“低空经济”。

无人机、eVOTL与传统通用航空产业非常类似，都具有业务形式灵活多样、产业链长的特点，涵盖制造业、运营企业、服务保障单位（机场、空管、维修单位等）和应用产业等多个方面。但不同的是，无人机作为近十几年出现的新兴业态，其发展在很长一段时间内处于行业管理盲区，政策约束小，相对于传统通用航空产业受到经济发展形势以及民航、军方、发改委、财政部、工信部等相关部门固有传统政策的直接影响，无人机行业发展的灵活度更高。

通航政策设计经验

美国通用航空政策方面的经验对低空经济发展具有借鉴意义。

开放市场与降低成本是核心

从1903年历史上第一架飞机出现以来，美国《航空邮政法》《商业航空法》《机场与航线发展法》《通用航空振兴法》《世纪航空再授权法案》《小型飞机振兴法案》等一系列法案构成促进美国通航产业发展的政策基石，这些政策主要体现在“开放市场”和“降低成本”两方面。

“开放市场”表现为鼓励航空产业的商业开发，移除市场准入障碍，培育航空消费市场。1926年，美国《航空邮政法》向尚处于萌芽状态的航空业开放了邮政运输市场，随后的《商业航空法》进一步为商业航空运行铺平道路。事实上，美国在110年的航空发展历史中，一直致力于破除航空市场的“政策性准入障碍”，主要体现为：解除对空域使用的各种限制、鼓励新技术的应用、打击行业垄断及建立以促进行业发展为核心的行业法规政策体系。

因此，美国民航当局仅对严重涉及公共安全的商业航空活动加以规范和限制，严格保护普通航空用户的飞行权利。市场开放政策造就了60万飞行人员中59%为私用飞行员，而私人飞行、公务飞行和娱乐飞行占通航市场70%以上，形成了“航空消费市场”。

“降低成本”表现为通过完善产业基础服务保障体系以降低企业的运行成本，实现与社会时间成本、机会成本和消费能力相匹配。1970年美国发布的《机场与航路发展法》资助建设了2000个甚高频全向信标／无方向性无线电信标（VOR/NDB）导航台，17000余个机场，并以免费或极为低廉的收费向通航市场开放，使得通航行业运行成本长期保持较低的水平，从而在20世纪70年代石油危机导致全美陷入经济危机并引发通货膨胀的情况下，通航产业仍保持了大繁荣的状态。

作为相反的案例，20世纪70年代末为改善通航安全水平发布的《产品责任法》导致通航生产成本大幅提高，严重打击了通航产业的发展。通用航空器地区价格指数（通用航空器平均交付价格与本国的人均可支配收入的比值）从70年代的60急速上升到90年代的200，美国通用航空器的生产量下降了近95%，从业人员下降了46%，每10年的新研发型号数量下降了72%。

面对如此严峻的形势，1994年美国政府发布了《通用航空振兴法案》，改善了通航产业责任保险的压力，使得通用航空器地区价格指数下降至140以下，通航市场有所复苏。但对成本比较敏感的小型活塞式航空器市场仍然低迷，市场交付份额已经由1980年的80%下降到2013年的46%。为降低严格的安全审定门槛带来的通航审定成本，2013年美国发布了《小型飞机振兴法案》，提出在保持现有安全水平的前提下，大幅降低通用航空器的审定要求与成本，振兴受到严重打击的小型通用航空器产业。

进入21世纪以来，由于《世纪航空再授权法案》等促进政策的出现，美国通用航空器区域价格指数有所下降（最高指数为200），而我国2020年的通用航空器地区价格指数高达1420，通航市场的消费能力受到严重约束。

利益协调机制是制度保障

通航促进政策设计最大的挑战是利益的冲突，通过制度建设协调各利益相关者，实现利益的最大化与一致化，形成了美国独特的利益协调机制，这种机制体现为“平衡利益”与“制约权力”两个方面。

“平衡利益”涵盖了不同运营机构、不同行业部门、政府与企业、甚至公众与行业之间的利益平衡等多个方面。通航运营企业有固定的渠道向各级政府反馈利益诉求，每一部规章和法案的制定都需要通过“建议规章制定通知”（NPR）和“计划规章制定预先通告”（ANPR）等程序深度征求行业意见。在《小型飞机振兴法》中，180余名企业代表参与到法案的起草，起草委员会主席由美国联邦航空管理局（FAA）和美国通用航空制造协会（GAMA）的代表共同担任。其政策的出台是行业发展要求、企业盈利及监管安全高度平衡的结果，即使在维护公众利益的事项中也高度关注行业企业的利益，如针对航空汽油的铅排放问题，他们多次召开研讨会，征求环保署、各通用航空协会、油料生产商以及航空器制造商等多方面代表的意见。

“组织性利益冲突”是美国新一代航空运输系统（NextGen计划）中重要的研究课题，关注航空运输系统变革过程中各相关利益体之间利益格局的变化、冲突和协调方式。例如，在时刻资源紧张的洛杉矶国际机场，能较明显地产生社会效益和经济效益的航空公司在时刻、空域使用等方面存在明显的优先权，但也没有忽视通航用户的资源使用诉求，其核心就是牺牲了一部分大企业的利益来确保通航小企业的发展空间。

“制约权力”是协调利益冲突、平衡利益相关者关系的核心原则，重点体现在垄断资源的所有权和使用权相分离、行政权力和市场诉求相制约以及安全管理和行业发展相平衡。作为一个相对垄断的公共资源，机场的所有权需要与经营权相分离，机场所有者只关心机场公共服务能力和基本运行成本，而机场服务商依靠提供服务来获取收益，通过市场竞争来改善服务，而不是靠垄断机场基础设施获取超额利益。

以行业为主的软环境建设是基础

第二次世界大战不仅进一步增强了美国通用航空产业的实力，更重要的是，形成了其独特的航空软环境。这种软环境主要体现在“航空文化”和“规范意识”上。

打造“航空文化”是航空产业发展的重要基础。“二战”期间，美国培养了35万空军和海军飞行员，250万航空专业技术人员，15万飞行学员以及25万航空专业技术学员。在20世纪50-60年代，美国的一些主流杂志如《商业周刊》《时代》等都定期报道飞行员和飞机的题材。在航空文化普及的社会调查中显示，39%的家庭妇女有兴趣学习飞行，88%的家庭妇女不反对家庭成员拥有飞机。1992年，由美国实验飞机协会（EAA）发起的“雏鹰计划”，计划10年间为美国100万名8到17岁的青少年，甚至残疾人员提供免费的飞行体验活动，该计划发动了43000名现役飞行员，数十家通航企业参与。统计表明，参加过“雏鹰计划”的人员获取飞行执照的比例是普通人群的4.5倍。

良好的航空文化氛围得以培养出以专业人才为核心的通用航空软环境，包括专业人才队伍与培养能力、市场运营能力、技术创新能力、政府行业监管与引导能力、国际话语权、航空文化等多个方面。AOPA、NBAA、GAMA等通用航空协会从不同专业领域，以不同形式促进行业信息交流，普及航空知识，培养专业技术人才，保障了通用航空产业持续健康发展。

“规范意识”是美国航空产业得以健康发展的重要保障，主要体现在“依法行政，按章运行”。行业管理政策需要充分尊重行业意见，一旦制定，便以法案或规章的形式发布，并给出详细的执行细则，不留存空白地带，严格限制监管人员的自由裁量范围，不以官员的更替而废立。稳定的法规政策可以保护企业利益，提高行政管理效率。严格按章运行是企业不可推卸的责任与义务，在美国2万左右个机场中，仅有530余个机场拥有塔台，大部分为无塔台机场甚至无人值守机场，同时，美国通用航空器的平均机龄高达35.1年，机队构成从高端公务机到手工打造的自制飞机五花八门，2013年飞行总量高达2200万飞行小时，各类飞行事故1200余起，其中商业飞行的死亡人数仅9人。没有严格的按章运行的理念，不可能取得如此好的安全水平。

对中国低空经济发展的建议

受限于中美两国的政治体制和管理体制的差异，美国通航产业的发展经验不能全面照搬到中国，需要结合中国国情，在顶层上进行政策调整，达到“开放市场、降低成本、协调利益、打造环境”的目的。

在国家层面上对法规体系进行系统设计

当前中国通航在法规体系细节上存在一定程度的相互抵触、管理空白，执行层面主观性较大等问题，这些看似细节的问题，实际上是制约产业发展的关键，从促进行业持续健康发展的角度出发，未来低空经济法规建设应明确以下三项基本原则。

一是发展与安全相平衡的原则。明确发展低空经济对国家的重要性，强调安全管理（包括国防安全、国土安全、航空安全）的立足点在于公共安全，而非个体安全：安全管理的根本目的是促进行业健康、持续的发展，而不是限制行业发展；安全管理的核心是积极主动地面对安全挑战，特别是主动接受和面对新技术带来的安全风险，而不是采用限制、规避的消极方式应对安全风险。

二是公共资源的开放与低成本原则。从法理上区分公共资源与私有资源，公共资源应以最大化地提供公共服务为主要目的，空域、机场等面向公共，但具有垄断性的资源需要在自由开放和成本最低化的原则下运行，实现在公共资源使用过程中的效率、公平以及引导性之间的平衡。

三是法规建设的协调一致原则。在国家级的航空法体系之下，针对民航、军航、国家航空等各个领域，按照行政管理、安全管理和经济管理的分类进行细化设计。强调依法行政，行业的管理统一以法规或规范性文件的形式开展，避免入治管理、红头文件管理和运动式管理。同时，法规建设需要在公开、公平的平台上协调制定，避免被监管对象在参与政策制定时象征性作用为主的情形发生，充分尊重各方的利益诉求。