资本监管新规助推银行加杠杆

2月18日，银保监会、中国人民银行发布关于《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》） 公开征求意见的公告。修订后的《办法》拟定于2024年1月1日起正式实施。《办法》修订重点包括差异化资本监管体系，使资本监管与银行资产规模和业务复杂程度相匹配，降低中小银行合规成本；全面修订风险加权资产计量规则，要求银行制定有效的政策、流程、制度和措施，及时、充分地掌握客户风险变化，确保风险权重的适用性和审慎性；强化监督检查，优化压力测试的应用；提高信息披露标准，增强市场的外部约束。

巴塞尔协议的范围不仅包含资本监管，还包括流动性指标、系统重要性银行监管等。2010年，巴塞尔委员会发布了《第三版巴塞尔协议》（巴塞尔Ⅲ），在资本监管方面进行了改革，并引入流动性、杠杆率等指标，并于次年制定了针对全球系统重要性银行的额外监管要求。中国监管部门随后对中国的监管标准进行相应的调整。

2013年实施《商业银行资本管理办法（试行）》，设立了核心一级资本充足率、一级资本充足率、资本充足率监管指标。三个资本充足率指标是资本监管的核心，主要内容包括三个层级的资本（即分子项）和风险加权资产（即分母项）。2015年实施了《商业银行杠杆率管理办法》，设立了杠杆率指标。

2015年和2018年先后发布《商业银行流动性风险管理办法（试行）》《商业银行流动性风险管理办法》，设立了流动性比例、流动性覆盖率、净稳定资金比例、优质流动性资产充足率、流动性匹配率等监管指标。

2021年实施《系统重要性银行附加监管规定（试行）》，对认定为国内系统重要性银行的机构实施附加资本要求。

《办法》是对巴塞尔Ⅲ最终版的响应。2010年颁布的巴塞尔Ⅲ对此前的监管协议进行了优化修订，但对风险资产这一核心数据的计量，仍然沿用了巴塞尔Ⅱ的方法，受到很多人的质疑。基于此，巴塞尔委员会在2017年修订完成了《巴塞尔Ⅲ：后危机改革的最终方案》（巴塞尔Ⅲ最终版），对风险加权资产的计量方法进行了改革。

除此之外，巴塞尔Ⅲ最终版还对全球系统重要性银行提出了最低杠杆率附加要求。2023年，中国监管部门立足于中国银行业实际情况，结合国际监管改革的最新成果，对此前实施的《商业银行资本管理办法（试行）》进行修订，并发布了“征求意见稿”。

表1：资本新规下对于银行风险暴露的资本计量规则

对公和零售业务整体风险权重下降

不同规模银行适用不同的监管规则，降低小银行合规成本。中国商业银行众多，包含国有大行、股份制银行以及城商行、农商行等，各类银行的定位不同。新资本管理办法在巴塞尔监管委员会要求的基础上，为进一步构建各类银行的分层分类体系，按照规模等将商业银行划分三个档次，并适用于不同的监管规则，即“差异化监管”。

对于第一档银行，在信用风险和操作风险的计量方面全面对标国际标准，实施相对复杂的资本计量方法。对于第二档银行，信用风险的计量方面与第一档有所简化，但相较现行标准，复杂度也明显提升；操作风险的计量沿用现行规定。对于第三档银行，信用风险的计量方面采用不同于前两档银行的全新规则，操作风险的计量则沿用现行规定。第三档银行简化资本计量，只需要计量核心一级资本充足率与资本充足率，核心一级资本充足率不低于7.5%， 资本充足率不低于8.5%。

《办法》区分本地贷款与异地贷款，异地个人贷款风险权重为100%，异地公司贷款为150%，引导此类银行聚焦服务县域和小微，服务当地实体经济。同时，监管明确档位变更要求，原则上只能升不能降。商业银行若连续四个季度均符合上一档次的标准，则第五个季度开始需要按照上一档次对应的计量办法实施。

上市银行大多分类为第一档，其余均为第二档。商业银行分档监管的划分标准为表内外资产余额。从上市商业银行的表内资产来看，截至2022年三季度末，42家上市银行中共有30家资产总额超5000亿元，剩余12家商业银行资产规模低于5000亿元，但均高于1000亿元。考虑到表外资产部分，预计将超30家上市银行划分为第一档，其余上市银行将划分为第二档银行。

权重法变化较大的商业银行面临着信用风险、市场风险以及操作风险等，其中，信用风险为商业银行面临的最主要的风险。新资本管理办法下，商业银行对各类风险计量的复杂性有所提升。

权重法下信用风险计量调整，对公业务和零售业务风险权重整体有所降低。第一、二档银行均细化一般公司风险暴露。第一档银行对于一般公司风险暴露细分为投资级公司、中小企业、小微企业、其他一般公司风险暴露，风险权重分别为75%、85%、75%、100%，相较现行的风险权重有所降低；其中，投资级公司风险暴露为新增，而投资级公司划分标准为具有持续的盈利能力、资产质量良好、资产负债结构合理、现金流量正常。

第二档银行对于一般公司风险暴露细分为中小企业、小微企业、其他一般公司风险暴露以及公司的房产抵押追加贷款四类，风险权重分别为85%、75%、100%、150%；其中，中小企业风险暴露与公司的房产抵押追加贷款为新增，相较现行的风险权重整体有所降低。

第一、二档银行均新增房地产开发风险暴露，存量房地产开发贷资本占用预计有所提升。前两档银行均新增房地产开发风险暴露，并按照是否符合审慎要求使用不同的风险权重。符合审慎要求的房地产开发风险暴露的风险权重与现行法保持一致，采用100%的权重，其他房地产开发风险暴露权重则提升至150%。而房地产开发项目要符合审慎要求，除了需要满足审慎的贷款审批标准外，还要求项目资本金在30%及以上或本金偿还比例超过50%，保障性住房项目资本金要求可放松至25%及以上。而中国对普通商品房与保障性住房项目资本金要求为20%及以上，其他项目资本金要求为25%及以上。新资本管理办法对房地产开发项目资本金要求更高，因此，预计银行存量房地产开发贷的风险权重将上升至150%，对资本占用将有所提升。

第一档银行将房地产抵押风险暴露划分为居住用房地产风险暴露与商用房地产风险暴露。居住用房地产风险暴露是指商业银行对个人和企业以住房为抵押的债权，商用房地产风险暴露是指商业银行对个人和企业以商业用房为抵押的债权。据此划分后，再进一步依据是否实质性依赖房地产所产生的现金流以及相应的贷款价值比LTV设定不同的风险权重。

而第二档银行则不单独划分居住用与商用房地产风险暴露，按照交易对手风险权重计量。其中，个人住房抵押贷款的风险权重为50%。对已抵押房产，商业银行以再评估后的净值为抵押追加贷款并用于房地产投资的，追加部分的风险权重为150%。个人按揭贷款首付比例通常在 30%，因此LTV普遍低于70%。对于已完工的住房按揭，风险权重为45%，低于现行50%的风险权重。而对于未完工的按揭贷款，最低权重为75%，高于现行50%的风险权重。

对于其他住房抵押贷款，由于商业银行对于房地产的抵质押折扣通常不高于七折，大多数业务均不依赖于房地产产生的现金流。而不实质性依赖房地产所产生的现金流所对应的风险权重低于实质性依赖房地产所产生的现金流的风险权重，因此，居住用房抵押的风险权重也有所下降。整体来看，房地产抵押风险暴露与银行业务结构相关。若已完工的期房按揭与其他住房抵押贷款占比较高，则资本占用会有所下降。若未完工的期房按揭占比较高，则资本占用会有所上升。

第一档银行新增已违约风险暴露，整体风险权重有所上升。现行法中未划分已违约风险暴露，而是统一按照交易对手风险权重计算。新资本管理办法要求第一档银行将已违约业务划分至已违约风险暴露，除以居住用房为抵押、还款不实质性依赖于房地产所产生的现金流的已违约风险暴露权重为100%外，其余依据计提的减值准备是否低于资产账面价值的20%设定不同的权重，低于20%则使用150%的风险权重，否则使用100%的风险权重。相较现行的按交易对手风险权重计量，整体风险权重有所上升，对资本占用加大。

在零售业务方面，第一档银行零售风险暴露划分为其他零售与监管零售，整体风险权重预计有所降低。现行资本管理办法中对于零售风险暴露的风险权重设定为：个人住房抵押贷款为 50%，个人住房抵押贷款追加部分为150%，个人其他债权为75%。新资本管理办法中将第一档银行的住房抵押贷款等划分至房地产风险暴露，同时引入监管零售的概念。监管零售指对单个客户风险暴露不超过1000万，且占全行风险暴露总额不超过0.5%。监管零售又细分合格交易者和其他监管零售，分别采用45%与75%的风险权重。其中合格交易者特指信用卡业务，合格交易者为过去3年内最近12个月账款金额大于零的账单周期均按约定全额偿还。因此对于优质信用卡客户，风险权重将从过去的75%下降至45%，能够明显节约资本。

第二档银行的优质信用卡用户所占用的资本也将明显减少。第二档银行与第一档不同，保留了个人住房抵押贷款以及个人房产抵押贷款追加部分，风险权重与现行法一致。但对于优质信用卡用户，适用的风险权重也将从75%下调至45%。整体来看，上市银行中信用卡客户较为优质的银行可受益于新资本管理办法。

表2：资本新规下地方债资本占用成本节约16BP

其他业务风险权重各有不同

第一档银行的银行间同业业务风险权重普遍提升。现行办法中对于银行同业业务风险权重设定仅进行简单划分，境内银行原始期限低于3个月的风险权重为20%，其余则统一使用 25%的风险权重，对于境外银行则使用所在国家或地区的主权评级对应的风险权重。新资本管理办法将根据商业银行是否满足所在地区的资本充足率以及杠杆率等要求，将商业银行划分为四个信用等级，减少对外部评级机构的依赖。不同信用等级对应的风险权重也不同，境内银行原始期限小于3个月的同业业务风险权重最低为20%，评级为C的银行此类业务风险权重达到150%，而现行办法仅为20%，资本占用提升明显。

目前国内银行普遍都为A档银行，对于原始期限小于3个月的同业业务风险权重与现行法保持一致，但其他风险暴露的风险权重则从25%提升至40%，将会加大资本占用。整体来看，银行同业业务资本占用将会提升，同业业务占比较大的银行资本充足率或将受到冲击。

第二档银行的银行间同业业务资本占用同样提升。相较第一档银行而言，第二档银行不会进行评级，同样也不区分境内外银行。针对原始期限小于3个月或跨境货物贸易原始期限小于6个月的同业业务，统一使用20%的风险权重，其他风险暴露则统一使用40%的风险权重。相较现行法，第二档银行的同业风险暴露占用的资本也将提升，同业业务占比较高的银行资本充足率也将受到冲击。

对表外业务而言，第一、二档银行贷款承诺信用转换系数普遍提升，资本占用增加。现行资本管理办法下，可无条件撤销的贷款承诺使用的信用转换系数为0%，不占用资本。而新资本管理办法下，对于银行未收取任何费用，银行有权决定是否放款的公司无条件撤销 贷款承诺使用 0%的信用转换系数，与现行法一致。而对于不可豁免的贷款承诺，信用转换系数将从0%提升至10%。

新资本管理办法还新增了未使用的个人循环授信额度，其信用转换系数与信用卡授信额度保持一致。其中符合标准的未使用额度是指授信对象为自然人，担保方式为无担保循环授信，授信额度不超过100万元且每年至少评估一次的授信额度。此外，与贸易直接相关的短期或有项目，信用转换系数为20%，但国内信用证的信用转换系数为100%。现行法下短期国内信用证的信用转换系数为20%，国内短期信用证的资本占用也将大幅提升。