万亿城中村改造

7月以来，城中村改造成为资本市场的焦点话题之一。

2023年以来，中央高级别会议多次提及城中村改造问题。从4月28日中央政治局召开会议，明确提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，到7月21日国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，要求加大对城中村改造的政策支持，再到7月24日中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作，再次指出要“积极推动城中村改造”。

7月28日，超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议在北京召开，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰出席会议并指出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造是以习近平同志为核心的党中央站在中国式现代化战略全局高度作出的具有重大而深远意义的工作部署。积极稳步推进城中村改造有利于消除城市建设治理短板、改善城乡居民居住环境条件、扩大内需、优化房地产结构。

这意味着城中村改造重要性再度提升，将成为超大特大城市改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。中信证券认为，城中村改造是未来房地产产业链最重要的增量业务机会，也是资本市场最为关注的政策领域之一。

光大证券表示，相较于此前大规模棚改，本轮城中村改造侧重于优化房地产和土地要素供给结构，强调用于保障房和公共基础设施建设，对房地产销售和投资拉动明显偏弱，更多利好基建、消费等领域。从体量上看，预计在5-7年建设周期下，城中村改造年均投资额为6300亿-8900亿元，考虑到本轮城中村改造以社会资本为主体，预计每年撬动的信贷资金为5000亿-7000亿元左右。

改造核心

从狭义上说，城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。从广义上说，城中村是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。

财通证券认为，城中村具农村与城市的双重属性，通过大规模的城中村改造可释放消费潜力和内需。

在经济高速发展过程中，城市周围农业用地被合并划入规划发展范围，原居住民住宅被城市包围，形成新的特殊区域，即城中村。因其与城市规划割裂，整体土地利用低效、发展不均。此外，城中村房屋通常为简陋且临时性的结构，建筑安全性较低，缺乏基本公共服务设施，如供水、排水、电力、垃圾处理等。城中村人口密度高、结构复杂，居住条件与治安皆无法得到保障。然而因城中村聚集了大量的小商贩、小作坊和小企业，成本较低，业态接地气，也形成了独特的经济活力。

自2020年“十四五”规划提出“城市更新行动”以来，中国大力推动旧城区功能性改造。近段时间，城中村改造成为城市发展的重要议题，其对于提升城市整体形象具有重要作用。目前许多城市启动了大规模城中村改造项目，以期完善基础设施与公共服务。因其涉及到大量居民的迁移和社会稳定问题，且需要充足的改造资本，是个复杂而长期的过程。

城中村改造可强化城市硬支撑、提升城市软实力，同时释放消费潜力和内需。随着城市人口增加和经济发展，城市拓展需求增加，但土地资源有限，城中村改造可有效利用城市内部空间，提升土地利用效率，提高城市规划和管理水平。此外，改造后的城中村将引入更多商业和服务设施，吸引更多企业和人才进驻，促进城市经济的发展，释放消费潜力和内需。

从历史进程和政策演变来看，旧改棚改率先全面铺开，城中村改造是当下趋势。棚户区改造对象为城镇中历史遗留的集中成片危旧住房、破房烂院，2015年《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》提出补偿模式由实物安置和货币安置并重转向货币化安置优先，对三四线城市定向货币宽松，以此激活三四线城市的库存去化。然而此种模式同时推高了房价，对社会补偿资金需求较高，加重了居民与地方政府债务负担，容易影响其他城市建设发展。因此自2018年起，国家调整大拆大建的棚改政策，自此规模缩紧。

旧改大致可以2017年为界划分为两个主要阶段。2017年以前各地旧改皆处于探索阶段，多数项目包含在其他相关工程或“旧城改造”大系统之中，改造内容为建筑修缮、提升基础设施，对于老旧小区范围没有明确的界定。2017年，住建部在15个城市开始老旧小区改造试点，旧改自此系统化，旧改力度逐渐加大。2019年国务院常务会议进一步推进工作，如今老旧小区改造已发展为重大民生工程。至2022年全国新开工改造城镇老旧小区5.25万个，涉及居民876万户。

目前进入城中村改造阶段，城中村改造更加温和，显示出长周期性特征。城中村改造的对象与模式决定了资金投入速度稳的特点，但其可有效解决规划缺位问题，注重生态环境保护与城市可持续发展，同时以多渠道方式融资，并形成供给端与需求端的有效对接，将以细水长流的方式拉动新一轮城市更新。

政策推进

城中村改造是城市更新的组成部分，属于盘活存量资源、改善民生、扩大内需的方式。此前的“十四五”规划纲要中提出，“城市更新包括完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村”。

自2021年起，国家发改委陆续提出城中村改造，但并未形成系统完整的行动方案。地方城市建设的重心多以老旧小区改造、棚户区改造收尾为主，城中村改造的节奏相对较慢。2023年以来，中央层面多次提出积极推进城中村改造，指向其紧迫性进一步提升。

4月28日，中央政治局会议明确提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，规划建设保障性住房。国家金融监督管理总局局长李云泽在6月份举行的第十四届陆家嘴论坛上曾表示，强化对投资的融资保障，支持超大特大城市城中村改造和“平急两用”公共基础设施等重大项目建设。

7月5日，住建部发布的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》中仍然强调坚持“留拆改”并举、以保留利用提升为主，鼓励城市“微改造”和防止“大拆大建”，划定项目范围主要为既有建筑改造、城市生态修复等。

7月14日，国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设。要充分发挥市场机制作用，加强标准指引和政策支持，充分调动民间投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。

7月19日，《中共中央、国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》出炉。其中提到，支持民营企业参与全面加强基础设施建设，引导民营资本参与新型城镇化、交通水利等重大工程和补短板领域建设。

7月21日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。

根据2022年10月住建部公布的《2021年城市建设统计年鉴》，按照城区人口排序，全国现有超大城市8个、特大城市11个。中国超大特大城市均为核心城市，是中国稳增长、扩内需、促转型的基本盘。在城市社会经济结构中起到重要支撑作用，因此城中村改造可直接影响大量人口生活质量和社会福祉。

7月24日，中央政治局会议再度提出“积极推动城中村改造，盘活改造各类闲置房产”。7月28日，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议召开，何立峰指出，“城中村改造是一项复杂艰巨的系统工程，要从实际出发，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹，促进资金综合平衡、动态平衡。必须实行净地出让。坚持以市场化为主导、多种业态并举的开发运营方式。”

财通证券认为，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措，对提高居民生活品质具有重大意义。

首先，于提升生活质量有益处：完善城市功能，提升城市品质；改善人居环境，消除安全隐患；村民住宅转变为证件齐全的商品房，提高村民长期的、稳定的经济收益，同时为村民从事第三产业提供良好的区位优势;实现群众利益的最大化。其次，有助于稳投资、扩内需：一方面，城中村改造可以带动基建、地产上下游的投资，并在一定程度上刺激商品房需求；另一方面，城中村改造有助于优化城市面貌，补齐相关短板，改善居民教育、医疗、养老、家政等问题，从而解决大城市发展不平衡、不充分的矛盾，并进一步激发出居民在相关领域的消费需求。

城市“平急两用”有利于解决大城市发展中面临的一些突出问题和挑战。首先，“平急两用”建设有利于缓解大城市人口密度过高、资源环境压力过大、基础设施不足等问题，促进城市空间优化布局，提高城市承载力和宜居性。其次，有利于提升大城市应对重大公共突发事件的能力和水平，增加大城市应急资源的储备和调配能力，为防控救援提供有力保障。在遇到疫情、自然灾害等突发情况时，可以迅速启动应急预案，将“平急两用”设施转变为隔离收治、救援物资储备、临时安置等功能的场所，有效降低风险和损失。

从地方层面看，上海、广州、深圳、武汉、杭州、成都、济南、合肥、昆明等部分城市陆续发布城中村改造计划。其中，广州、深圳城中村改造涉及的体量较大。

例如，广州提出，2023年推进127个城中村改造项目，涉及983亿元投资规模，占当年城市更新投资计划的49%。广州市住建局表示，目前广州共272个城中村，城中村村域面积743平方公里，其中常住人口674万人，占全市常住人口的35.8%。6月，广州市住建局发布《优化城中村全面改造项目审批流程的通知》，加快推动城中村改造项目落地实施。

深圳方面，《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》提出，城中村的现状建设用地占全市建设用地的31%，居住人口占全市实有人口约60%。据报道，深圳市城中村共有住房约540万套（间）、约2亿平方米，占全市租赁住房比例超过60%。2023年，深圳启动首批40个城中村统筹规划和整治提升试点，通过对城中村的集中改建，将其纳入住房保障体系。

异于棚改

光大证券表示，从中央文件以及各地实施案例来看，此次面对超大特大城市推出的城中村改造与重点面向三四线城市的棚户区改造，在政策导向、实施主体和投资规模上均有较大差异。

一是，从实施目的来看，城中村改造更侧重于对房地产和土地要素供给侧的优化，而非棚改时期消化存量住房、刺激住房销售的诉求，重点通过盘活低效存量用地资源，调整部分用地规划，增加保障房、公共基础设施和工商业建设，从而改善民生、带动居民消费、促进产业结构调整。

当前城中村建设以拆建和改建方式相结合，且拆建比例原则上不超过20%，预计多以原地房票安置为主，货币化安置比例偏低，对存量住房消化有限。何立峰提出，城中村改造采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造，即新建、改建两种形式相结合。