首部城市更新蓝皮书发布

5月28日，《北京城市更新研究报告（2023）》正式发布，这是我国城市更新领域首部蓝皮书，对北京和全国城市更新领域研究都具有标志性意义。该报告指出，新中国成立以来，北京城市更新发展经历了“先生产、后生活”“生产与生活并重”“城市文脉有机更新”“减量发展背景下的综合更新”四个阶段，当前已进入减量发展背景下的综合更新阶段。

有北京特色的城市更新

从狭义上讲，2023年实施的《北京城市更新条例》明确提出，城市更新是指北京建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整。建成区则是指实际已经开发建设并集中连片、基本具备基础设施和服务设施的地区。国内规划学界则将城市更新视作以存量建设用地为空间对象的规划发展手段。

“城市更新进入深入推进时期，城市更新的要求也随之发生改变。”北京市城市规划设计研究院副院长路林表示，北京进入城市更新深化推进的阶段，在新形势下实施什么样的城市更新，如何推动城市由增长扩张型向高质量内涵式发展模式转型，如何利用好存量和有限增量推进城市更新，如何实现城市更新行动带动超大城市精细化治理，是当下面临的主要问题。

《北京城市更新研究报告（2023）》还介绍了北京城市更新实践中的典型项目，从新首钢、八大厂、大红门的老旧产业空间改造提升，石油大院以空间更新推动社会治理，皇城景山三眼井片区平房院落更新，郭公庄非居住建筑改建保障性租赁住房等具体案例，呈现出北京市居住及产业类更新的实践进展、经验与特色。《北京城市更新研究报告（2023）》还提到，当下的北京城市更新呈现出更新目标民本化、更新主体协同化、更新范围区域化、更新方法现代化、更新手段智慧化五大趋势。

蓝皮书编委会主任、北京市城市规划设计研究院院长石晓冬表示，北京通过实施这些城市更新项目，如隆福寺文化街区、方庄片区更新改造、模式口历史文化街区等形成了一批好经验、好做法，初步探索形成了符合首都城市战略定位和具有北京特点的城市更新路径。

蓝皮书编委会主任、北京市经济社会发展研究院院长徐逸智表示，在新版城总规的指引下，“控增量、促减量、优存量”成为现阶段北京城市更新的重要方向。与前几阶段相比，减量发展对更新目标的综合性、更新政策的体系性、更新方式的创新性、更新主体的多元性上提出了更多要求。必须从“一刀切”式的刚性更新规划标准，转换到因地制宜、分区施策的政策导向和实践逻辑，去探寻地方性、差异化的问题解决路径，对城市更新的政策和实践研究恰逢其时。

尽管北京城市更新行动加速推进，也取得了显著成果，但仍面临现实挑战。《北京城市更新研究报告（2023）》指出，北京城市更新中仍面临项目实践更新共识度不高、政策法规体系有待健全、更新项目周期管理模式仍需探索等多重挑战。

在减量发展的背景下，还需进一步提高空间的使用效率。对此，清华大学建筑学院教授、清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长尹稚表示，目前北京的高端写字楼仍是稀缺资源，一般性的写字楼已经出现了过剩现象，利用率较低，这些一般性写字楼可向科技研发类转型，相比其他企业，科技型企业的利用量更大，一般性写字楼承载力也可以满足。高和资本投资管理部执行董事冯巍认为，长租公寓可以成为闲置写字楼的一个选项。徐逸智则提出，利用闲置写字楼，可以探索楼宇的多功能化，满足年轻人的多元化诉求。

从增量到减量下的高质量转变，《北京城市更新研究报告（2023）》还为下一步北京城市更新指出了努力方向，一是凝聚城市更新多方共识，正确处理好“舍与得”“点与面”“表与里”“新与老”四对关系，改进制度设计、推动观念转变、统一思想认识。二是完善城市更新实施的体制机制，建立“横纵结合”多维协调机制、促进跨系统沟通，突出街区统筹、发挥规划引领作用，优化制度设计、补齐实施层面支撑政策，强化“区级主责”、提高统筹水平。三是加强城市更新的全周期运营保障，培育各类市场主体、激发城市更新市场活力，探索更新成本多方共担机制、有效减轻财政负担，创新金融工具供给，保障更新顺利实施。

10年“留白增绿”添13个“奥森”

《北京城市更新研究报告（2023）》蓝皮书披露，当前北京已进入减量发展背景下的综合更新阶段，“疏解整治促提升”专项行动作为先导，开启了新时代首都特色的城市更新之路，为实现减量发展目标下的城市更新提供有力支持。

新中国成立后，北京城市更新经历了“先生产、后生活”“生产与生活并重”“城市文脉有机更新”“减量发展背景下的综合更新”四个阶段。

“减量发展背景下，北京的城市更新也从早期单纯‘物理空间的必要改善’发展为‘为实现经济、社会、空间、环境等改善目标而采取的综合行动’。”徐逸智说，从更新模式上看，也从“大拆大建式”的房地产开发模式转向“小规模、渐进式、可持续”的改造模式。

过去10年，北京实施的两轮疏解整治促提升专项行动在土地腾退、产业疏解、生态修复、功能织补等方面，为城市更新提供了有力支持。“疏整促作为先导，开启了新时代首都特色的城市更新之路。”北京市发改委副主任于鸷隆披露的数据显示，10年来，本市“留白增绿”超9000公顷、相当于13个奥林匹克森林公园的面积，疏解和升级区域性专业市场、物流中心近1000个，城乡建设用地减量130平方公里。

同时，本市聚焦产业植入和功能织补，针对低效楼宇、老旧厂房和片区统筹改造出台多项政策，既支持“新空间”，更促进“新发展”：腾笼换鸟服务高精尖产业发展，大红门服装城变身南中轴国际文化科技园；核心区钟鼓楼周边、三眼井片区等有机更新，推动老城新貌再展芳华。

对市民来说，疏解空间的再利用也助力补齐民生短板。截至目前，本市已经累计建设提升便民商业网点6285家，发展老年餐桌点位2000余个，社区基本便民服务功能实现全覆盖。

海淀区成府路的智源大厦通过“按需定改”，由低效楼宇成功转型新一代人工智能研发基地；四达大厦变身金融科技新区……本市已经开展了大量城市更新实践探索，聚焦低效楼宇产业园区更新改造，推动产业升级，培育新质生产力。

“北京城市更新面临新形势新要求，适应人工智能崛起的时代，需要相匹配的产业空间来承载新的产业形态。”徐逸智说，近年来，以人工智能为代表的新一代信息技术迅猛发展，引发了生产方式、生活方式、社会治理方式的深刻变革，对城市更新特别是产业类城市更新带来了巨大需求和新的挑战。

比如，现代服务业领域，线上办公兴起，打破物理空间局限，写字楼需求收缩，城市商务楼宇面临转型挑战；都市型工业领域，人工智能、生物医药、集成电路、智能网联汽车等代表新质生产力的未来产业及各类新型研发机构，对空间品质、功能兼容、产业社区、工业上楼等新空间需求迫切。

“高品质写字楼需求度还相对较高，但一般写字楼需求降低，可以探索向科技研发空间转型。”清华大学建筑学院教授尹稚建议。此外，一批最新投用的商务楼宇也开始探索新模式，不再是单一的写字楼办公职能，而是融合生活、娱乐等满足年轻上班族多种需求的新功能。

北京人口布局由中心城区继续向外扩散，人口迁移流动活跃。徐逸智认为，这也要求城市更新积极营造儿童友好型城市的建设环境，大力推动城市公共空间、公共设施、老旧小区适老化改造，加快提升平原新城综合承载能力，把年轻人引过来、留下来。

此前，位于西城的国投大厦由低效写字楼成功转型养老公寓，有效缓解了核心区老年人就近养老需求；本市首例非居住建筑改建保障性租赁房项目——龙湖冠寓郭公庄店，将闲置办公楼改建为租赁住房，有效缓解了毗邻的丰台科技园新入职大学生居住难题。

鼓励低效楼宇改建停车设施

北京市住房城乡建设委日前起草了《老旧低效楼宇更新实施办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对这些社会关注的内容予以明确，提出低效楼宇更新应实现功能提升、品质提升、效益提升，推动存量空间资源能用尽用，强化复合利用，鼓励将低效楼宇更新改建为停车设施，开放共享楼宇空间等，织补城市功能，提高产业承载力。

《北京市城市更新条例》自2023年3月1日起施行。作为产业类更新的一项重要内容，北京市住建委结合老旧低效楼宇更新的特点与实际需要起草了《征求意见稿》，进一步明确老旧低效楼宇更新的具体要求、改造内容、更新导向、申报流程及保障措施。

其中，《征求意见稿》结合楼宇现状，明确了老旧低效楼宇更新的对象范围，即：本市建成区内以办公、商业服务业等功能为主的老旧楼宇与低效楼宇。其中，老旧楼宇主要指安全、节能、设施设备、空间等设计标准较低或运行存在问题，不能满足现行标准相关要求和运营需求的楼宇。根据本市社会经济发展特点和工作要求，现阶段主要包括两类：第一类是1980年以前建成且未进行抗震鉴定与加固，或1980年以后建成、存在建筑安全隐患且未进行鉴定与加固；第二类是2005年前建成且未进行节能改造，或连续两年用能超过标准约束值80%。低效楼宇主要指由各区动态认定的对本区国民经济和社会发展综合贡献率较低的楼宇。

《征求意见稿》提出，老旧楼宇更新应满足安全、绿色、智能及城市特色风貌塑造等要求，应消除严重抗震安全隐患或其他安全隐患，同步实施相应节能绿色化改造，优化硬件设施，提高智能化水平，提升物业管理和服务能力，完善周边环境协调与配套设施，满足安全、绿色、智能及城市特色风貌塑造的要求。低效楼宇更新，应实现功能提升、品质提升、效益提升，推动存量空间资源能用尽用，强化复合利用，落地符合首都功能定位和区域发展定位的产业，提高产业承载力。

老旧楼宇更新应明确鼓励改、必须改的具体情形，坚守安全底线原则。低效楼宇更新以鼓励更新为主，鼓励物业权利人主动纳入低效楼宇基础台账，成立项目合作与运营平台，整合多种资源；强化政府部门搭建洽商平台、开展项目推介和提供服务保障；鼓励赋权实施主体，通过签订长期承租运营协议，代为行使多项表决权，推动项目顺利实施等。

从更新范围上看，未来城市更新将更加聚焦“区域化”，也就是从点状更新到片区统筹，立足长远经济社会效益进行高位统筹、跨区域平衡。

各区可以结合本区实际与区域产业发展情况等，及时对低效楼宇认定标准进行调整，按季度动态更新低效楼宇基础台账。纳入低效楼宇基础台账的，鼓励物业权利人通过自主、合作或转让等方式进行楼宇更新。物业权利人可以成立项目合作与运营平台，整合多种资源、盘活低效资产、推动楼宇更新。在产权关系清晰、物业权利人有推介意愿的前提下，整栋空置、按“疏解整治促提升”要求已完成疏解腾退、物业权利人亟须寻找市场合作主体的，以及经市、区人民政府认定需要重点支持的楼宇更新项目可优先推介纳入低效楼宇基础台账。

《征求意见稿》鼓励楼宇空间与周边资源的复合、集约与高效利用，织补城市功能。在符合规划和安全等规定的条件下，可以在楼宇内安排文化、体育、教育、医疗、社会福利、商务服务等功能。针对社会关注的停车难问题，提出在商圈、医院、居住区周边等停车位缺乏的重点区域，鼓励物业权利人将低效楼宇更新改建为停车设施。同时，落实花园城市要求，鼓励楼宇首层开放共享、室内外空间联动。