新时代背景下的城市更新

党的十八大以来，习近平总书记11次视察北京、21次对北京发表重要讲话，为做好新时代首都工作提供了根本遵循。十年来，在党中央坚强领导下，在习近平总书记的掌舵领航和殷切关怀下，北京市以北京城市总体规划为抓手，以新时代首都发展为统领，优化城市功能和空间布局，改善人居环境，加强历史文化保护传承，激发城市活力，推动城市更新不断发展。

城市化进程与减量提质

北京市的城市更新工作离不开我国城市化进程所处的时代大背景。众所周知，中国的城镇化增长率和人口增长率都会迈过拐点，大规模、扩张型的建设时期已经基本结束。中国的城市发展从扩张的时代逐渐进入到减量提质、追求高质量发展的时代。

减量的核心是减少建设用地的增长量。从全国范围来看，北京市的情况更为特殊，已经坚持若干年的减量发展，主城区内的大部分地区没有可增量的土地。因此，如何实现高质量发展，进一步提升已开发的存量土地使用效益，成为北京市当前需要思考解决的问题。这具体体现在以下几个方面：

一是如何在存量空间中为城市发展寻找新动力；

二是如何提升存量空间里老百姓的生活品质；

三是如何做好古都风貌保护和历史文化传承；

四是如何使传统存量空间满足绿色发展、韧性城市等新时代要求。

当下，学术界和实践界都面临着如何理解城市更新这一问题。传统的城市更新行为存在一些弊端：一是利益的短期化问题，仅聚焦于物理空间的改造，利益核算通常是项目化、短期化的回收成本；二是利益的双刃剑问题，在获得经济利益的同时可能会减弱项目的社会价值和文化价值；三是改造的碎片化问题，空间腾挪是按照房地产项目周期进行核算的。

从历史上看，城市始终处于更新的过程中，特别是在现代城市概念和技术规范体系建立之后，城市更新的行为从未停止。人民群众对美好生活的向往是与时俱进的，因此新时代的城市更新也应该是持久的、紧跟时代发展要求的。在长期战略目标的指导下，城市更新不断滚动式向前发展，并非一次性达到某个标准后终止。可以说，城市更新是城市发展进程中的必要组成部分。

案例1

西城区西单文化广场升级改造项目

案例简述：

西单更新场项目位于长安街与西单北大街交叉口东北角，总建筑面积35375平方米。项目由公园式休闲空间、环形下沉广场和地下商业空间组成，采用“主体—资金—空间—运维”四位一体的方式，以“减量”“提质”“增绿”为核心理念进行全方位的升级改造。2021年4月27日，西单更新场项目对外亮相。

创新亮点：

①打破商业与自然边界，营造城市会客厅；②指挥部专班高效运转，社会各界建言献策；③逆作法施工工艺，高效安全的技术保障；④集结潮流品牌，站上“更新”前沿。

实施成效：

①减量：商业空间由4层减为3层，总建筑面积由4.3万平方米减到3.5万平方米，商业面积由改造前的2.2万平方米减至0.6万平方米。②提质：改变原来类似于小商品批发市场的业态，通过高度复合的业态规划，融合城市商务休闲功能、消费功能、文化功能，定位“青年、艺文、潮流”。③增绿：在西单商业区覆盖1.12万平方米绿地，借助微地形变化营造接近自然状态的“城市绿肺”。④织补：增加停车位、保留献血屋、增设综合性警务服务站，织补、完善区域城市功能。⑤联通：地铁1号线、4号线两个出口开向更新场，丰富联通接驳位置的设计元素。

公众反馈：

“西单更新场主打一个‘在公园里逛街才是正经事’，把森林草地搬进了商业街，真的是创意满满。”——北京市民

超越物理空间和资本运作

及相关的配套政策，具有一些新的特征：

一是城市更新需要超越以传统物理空间改善为主导的旧城改造模式，工作目标是多元化的，既需要为城市发展寻找新经济动力、安置新生长业态、重新激活衰落地区发展活力，又需要包含惠及民生的一系列措施，主要体现在基础设施支撑能力的提升、公共服务保障能力的优化以及人与自然的再次近距离接触。

二是城市更新需要超越以经济和资本运作为导向的旧城改造模式，城市更新的最终目的是解决城市问题，如老旧小区支撑和服务能力不足的问题、老旧商圈衰落的问题、老旧厂区废弃后资产价值重组和再造问题等，这些问题不是简单的资产增值就可以一刀切解决的。

案例2

朝阳区劲松（一二区）

老旧小区有机更新项目

案例简述：

北京市朝阳区劲松街道劲松北社区项目涉及总户数3605户，老龄化程度高，配套设施不足，生活服务便利性差，居民对加装电梯、完善无障碍设施、丰富便民服务、提升社区环境等呼声很高。为了改变这种情况，朝阳区开始尝试引入社会资本，在通过征求民意、社会招标、洽谈协商等环节之后，2018年7月朝阳区劲松街道与社会资本愿景集团签订战略合作协议，社会资本投入自有资金3000万元（占总投入的45%）参与改造，共同推进劲松北社区有机更新，打造出“区级统筹，街乡主导，社区协调，居民议事，企业运作”的“五方联动”劲松模式。

创新亮点：

“劲松模式”是北京市坚持党建引领、以人民为中心，引入社会资本参与老旧小区改造的率先实践，创新了微利可持续的模式。具体表现为：①探索公共产品与市场机制系统集成；②探索党建引领、多元参与机制；③探索“微利可持续”市场化模式；④探索老旧小区系统更新；⑤探索老旧小区善治机制。

实施成效：

通过以“一街”（劲松西街）、“两园”（劲松园、209小花园）、“两核心”（社区居委会、物业中心），“多节点”（社区食堂、卫生服务站、美好会客厅、自行车棚、匠心工坊等）为改造重点的示范区和一二区公共区域进行改造，围绕公共空间、智能化、服务业态、社区文化四大类16小类30余项专项作业实施改造。搭建多方共建共商共治平台，引进长效物业管理，开展丰富的社区活动，补齐社区短板，建设成为环境优美、服务便民、治理有序、居民和谐的完整社区，切实提升居民的居住环境和生活质量。

公众反馈：

“这种模式强调的是改造前期的投入，政府可以给予一部分补贴，与吸引的社会资本相结合，共同投入社区改造，后期通过服务和运营进行回收，形成一个良性循环。”——北京市人大代表

政府、市场、公众的共同缔造

一个优秀的城市更新信息系统需要做到三点，一是项目跟踪监督管理，做到全过程的信息资源汇集；二是对接市场资源，维持与市场之间的透明度关联；三是做好城市更新的规划计划、政策标准以及未来前景的预估，保障公众的知情权和参与权。北京市是在共同缔造的理念下讨论城市更新，即政府、市场、公众在其中发挥相应作用，在现有的法规条例里面已经有所规定。

关于政府，应该起到统筹作用。政府统筹引领的核心任务有三点，一是实现全局观的指导，从长远角度出发，明确城市战略留白空间，避免出现利益短期化和改造碎片化问题，实现可持续发展；二是建立良好的规则，《北京市城市更新条例》中明确了物业权利人在城市更新活动中权利和义务，这反映出对产权规则和利益交换规则的重视，实现多方获益，这超越了传统物理空间上的“新与旧”概念；三是实现效益的均衡发展，既包含经济效益的考量，也涉及社会效益的追求和环境效益的约束，这在政府引领中体现得较为充分。

关于市场，应该有所创新作为。主要体现在三个方面，一是实现资产增值和财富扩大，通过垂直化或者圈层化的产业协同，达到1+1>2的效果；二是提高资源利用效率，实现生产要素、生产模式和业态模式的重组；三是承担更大的社会责任，包括扶贫济困、救助弱势群体等。这些都会发挥效益递增的作用。

关于公众，应该发挥参与作用。与过去新城建设不同，城市更新的片区里有居民在生活、有商家在经营、有企业在运转，这之间是有无人员的区别。当有人存在时，城市更新需要考虑人的全面发展的基本需求，需要改变人的基本理念、组织行为，从而产生新的社会生态。其中最核心的在于培训普通民众，走出个人和家庭的视角而关注公共事务，这对他们自身是有好处的。随着城市更新的开展，公众的全面参与也会带来个人技能的提升，如何去伪存真识别问题，如何形成解决主要矛盾的思路，如何在多方之间通过谈判、妥协和抗争，最终达成利益的最大公约数，协同推动项目落地，这些都是在不断的实践中训练来的。

案例3

石景山区模式口历史文化街区保护更新项目

案例简述：

模式口历史文化街区位于石景山区中部，面积约34.46公顷，是历史上京西古道重要组成部分，于2002年列入北京市第二批历史文化街区。街区内古迹众多，包括法海寺、承恩寺等众多历史遗迹和文化瑰宝，东西向的模式口龙形大街是北京通向塞外的“驼铃古道”，是明清三代通往京西的主要货运通道，至今仍保留原有的空间结构，街区内现存众多古民居、院落，具有较高的历史文化价值。

创新亮点：

①坚持规划引领、保护优先，搭建“规划协作平台”，多专业团队开展多层次规划研究工作，推动可持续发展；②积极引入第三方合作模式；③创新设计技术工艺；④组织特色活动，打造地区品牌文化；⑤积极引入高水平运营团队，以运营引导设计，以功能引导腾退，推动实施主体和运营主体无缝衔接。

实施成效：

模式口不断探索、实践历史文化街区的保护、更新、活化、利用，先后改造了多项惠民市政设施、升级了多处市民文化休闲空间、打造了多个京西特色文化小微展馆、营造了多组商业文化体验院落、形成了古韵新生沿街网红商业模式，已引入书店、咖啡、酒吧、餐饮、精品民宿、文化体验等多元业态，吸引消费，提升商业氛围。

公众反馈：

“我们在模式口创新了‘招商前置’，商户在设计阶段就能介入，避免了先建设后招商可能带来的改造成本。整体开发也可以提高效率、降低风险、压缩成本。”——模式口历史文化街区第三方管理者

“1+N”体系与条线管理

城市更新是多元主体共同参与和共同缔造的过程，而不是政府唱独角戏的过程。近年来，北京在制度建设和组织保障方面取得了显著成果。

在制度建设方面，建立城市更新法规化保障体系。超大城市是由陌生人组成的社会，靠人际关系与道德协调很难有效解决问题，因此北京建立起以《北京市城市更新条例》为核心文件，配套若干项相关政策的“1+N”体系，通过法律实现保障。

在组织保障方面，明确了分类施策问题。《北京市城市更新条例》明确了五大类城市更新活动，分别为以提升居住品质为主的居住类城市更新，以存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新，以保障安全、补足短板为主的设施类城市更新，以提升环境品质为主的公共空间类城市更新和实现片区可持续发展的区域综合性城市更新，在五大类之下又包含不同的小类。

从全国范围来看，北京市的情况更为特殊，已经坚持若干年的减量发展，主城区内的大部分地区没有可增量的土地。