“联合国军”司令部的转型和未来走向

2024年12月3日，韩国总统尹锡悦突然发布戒严令，随后遭到国会弹劾。在韩国政局陷入动荡之际，驻韩美军迎来了新一任司令——泽维尔·布伦森。12月5日，布伦森尚未正式上任就访问了板门店共同警备区，显示出美国对韩国事态的高度关注。布伦森的另外两个身份是韩美联军司令和“联合国军”司令。在朝鲜战争中，美国主导的多国部队冒用联合国旗帜，“联合国军”和“联合国军”司令部逐渐演变为一种约定俗成的称谓。“联合国军”司令部并不是以维持和平为目的的联合国正式机构，却承担着朝鲜停战协议的“管理”任务。2014年之后，“联合国军”司令部的角色被重新定义，即“需要军事作战时，可以集结必要的友邦国家，并作为多国军队的司令部能起到协调各方的重要作用”。近年来，曾被架空的“联合国军”司令部重新得到强化，且出现了一定的“北约化”迹象。

德国加入“联合国军”司令部

2024年8月，德国正式成为“联合国军”的第18个会员国，这也是位于韩国的“联合国军”司令部首次迎来新成员。此前，德国一直被排除在“朝鲜战争医疗支援国家名单”之外，理由是德国在朝鲜停战协定缔结之后才向“联合国军”提供了医疗支援。

作为“联合国军”司令部的驻地，韩国并非一开始就支持德国加入。文在寅执政时期，韩国积极寻求收回战时指挥权，担心美国有可能通过“联合国军”司令部来维持对韩国军队的控制，使收回战时指挥权的效果大打折扣。韩国的担心不无根据，美国自2014年起试图加强“联合国军”司令部，司令部的工作人员开始大幅增加，很快从30～40人增加到百人以上。之前一直由美国人担任的副司令也由来自英国、加拿大、澳大利亚的三星将军担任。美国有意把“联合国军”司令部强化为“多国军事机构”，并单方面邀请德国派遣军官，引起了韩方的反对。

尹锡悦政府上台后提出“价值观外交”，韩国的态度悄然发生变化。在韩国历代总统中，尹锡悦对“联合国军”司令部的认识最为正面，多次强调该司令部是韩国的“保护者”。2023年8月10日，尹锡悦在邀请“联合国军”主要官员参加座谈会时说到，“联合国军司令部是防卫韩国的强大力量，而反国家势力却主张要解散它”。韩国的态度变化给“联合国军”司令部的扩员扫清了障碍，德国的加入也就顺理成章。

日本会是下一个吗？

继德国之后，日本被认为是下一个可能加入“联合国军”司令部的国家。

将“联合国军”司令部重新定义为“多国军队机构”后，美国试图增加能为该组织提供军队的国家数量。从“贡献”的角度来说，日本自认为有资格申请一个会员身份，因为“联合国军”后方基地正是位于日本。朝鲜战争期间，美国通过《艾奇逊—吉田茂换文》允许日本为“联合国军”驻日部队提供基地与后勤服务，该文件为部分驻日美军基地被指定为“联合国军”后方基地提供了法律基础。目前，在89个驻日美军基地中，有7处被指定为“联合国军”后方基地，包括横须贺海军基地、佐世保海军基地、扎马陆军基地、横田空军基地、嘉手纳空军基地、普天间海军陆战队航空基地、白滩海军基地，其中“联合国军”后方司令部位于横田基地。

“联合国军”后方基地的存在可能导致日本自卫队进驻朝鲜半岛的情况发生。如果朝鲜半岛“有事”，美军就会把位于日本的“联合国军”后方基地当作中转站。届时，日本自卫队就会向进驻朝鲜半岛的美军提供后方支援和警戒监视，同时还有可能承担燃油运输、周边海域扫雷等任务。如果进而承担护送任务或军需物资运输任务，日本自卫队将不可避免地踏上韩国领土，这一点很容易唤醒韩国民众对日本殖民统治的记忆。2015年4月美国与日本签订新《美日防卫指南》时，日本自卫队进入朝鲜半岛的问题便成为了焦点。这一争论最后以“未经韩国政府的事先同意，自卫队不得进入朝鲜半岛”的结论告一段落。

韩日之间的历史纠葛使日本加入“联合国军”司令部的阻力远大于德国，但美国还是不停造势。2019年，“联合国军”司令部在美国主导下试图把日本列为“出兵国”。美方认为，半岛发生紧急情况时，派到韩国的外国兵力要先在日本集结，因此日本也应加入“联合国军”。2023年7月，“联合国军”副司令哈里森提出，日本加入“联合国军”司令部有助于抑制朝鲜的挑衅。

尹锡悦上台后积极改善韩日关系并加强美日韩合作，提升了日本加入“联合国军”的可能性。2022年以来，尹锡悦团队的要员们积极肯定日本在“联合国军”作战体系中的作用。尹锡悦的核心外交安保智囊金泰孝在接受《朝鲜日报》采访时表示，“位于日本的联合国军后方基地可以在美国本土的增援抵达前帮助韩国，在这一问题上与日本积极合作是很重要的事情”。曾在尹锡悦政府担任国防秘书的韩国国防大学校长任基勋在近期发表的论文中写到，“联合国军后方基地是连接韩美同盟与美日同盟的实质性关键一环。韩半岛发生紧急情况时，韩美日三国必须在军需支援方面相互协作，联合国军后方基地就是韩美日协作的纽带”。尹锡悦本人在2023年纪念光复节纪念讲话中也肯定了“联合国军”司令部后方基地的作用。

“联合国军”司令部的角色变化

从朝鲜战争爆发到21世纪初，“联合国军”司令部的功能总体上经历了从实到虚的过程。战争期间，“联合国军”司令部发挥了实实在在的指挥功能。停战后，“联合国军”司令部除了承担朝鲜停战协定的“管理”工作之外还成为了美韩军事合作的主要平台。从美韩同盟形成到20世纪60年代后期，美韩两国的安全合作一直依托“联合国军”司令部运行。然而在泰国军队于1972年撤离韩国后，所谓驻韩“联合国军”只剩下美国军队，这使得“联合国军”继续存在的正当性受到严重挑战。在此情况下，先后于1974年12月27日和1975年11月18日召开的第29届和第30届联合国大会又分别通过了解散“联合国军”司令部的第3333号决议和3390号决议。1978年11月，根据美韩军事委员会下达的第1号战略指示，韩美联合司令部成立，韩国军队和驻韩美军的作战指挥权由“联合国军”司令部转交至韩美联合司令部。至此，“联合国军”司令部基本上被“空壳化”，驻韩美军也实现了“脱联合国化”。

美国在进入21世纪后重新重视“联合国军”司令部，很大程度上是为了应对韩国的“自主国防”政策。随着冷战的结束，韩国不断尝试收回作战指挥权。1994年12月，韩军正式从驻韩美军手中收回了平时作战控制权。韩国军队的警戒任务、海空军的预警等日常作战活动、部队移动、军事准备态势以及三军联合战术训练等，不再需要与韩美联合司令部协调即可独立行使。2005年9月，韩国政府正式向美国提出了讨论战时作战控制权移交问题。韩方原本希望在2012年解散韩美联合司令部，由韩国收回本国部队战时作战控制权，但这一构想至今未能实现。经过反复磋商，韩美双方就创设“未来司令部”达成了一致，以取代韩美联合司令部。在计划成立的“未来司令部”中，韩国四星将军担任司令，美国四星将军将担任副司令。尹锡悦政府的上台延缓了韩国实现“自主国防”的步伐，但美国还是担心自己对韩国军队的控制力遭到削弱。

为了规避美国指挥官在未来的韩美联合指挥体系中成为“副手”的尴尬局面，美国开始对“联合国军”司令部采取“复活”措施。从2015年起，“联合国军”的5个成员国加入到韩美乙支自由护盾军演。2016年，这一数字增加到了9个国家。当时的驻韩美军司令说到，“美国会为加强联合国军司令部所属会员国能够参与更多日常作战演练而努力”。2023年5月16日，时任驻韩美军司令拉卡梅拉说到，“联合国军司令部在危机管理方面是无可替代的机构”。这里的危机管理其实是暗指朝鲜半岛发生紧急情况时“联合国军”司令部要起到作战司令部的功能。

从积极扩员到加强会员国的实战演练，“联合国军”司令部正在从空壳机构重新转变为实体指挥机构。这意味着美国在东北亚地区组织起了18国军队的“作战司令部”，即便韩国收回战时作战控制权，美军仍可通过“联合国军”司令部在半岛“有事”时牢牢掌握战场指挥主导权。美国甚至想让计划中的韩美“未来司令部”也加入到“联合国军”司令部，接受其统一指挥。如果走到这一步，韩国一直渴望收回的战时指挥权将进一步失去意义。更令人担忧的是，不断强化的“联合国军”司令部可能会升级为类似北约的集体安全架构，使原本就剑拔弩张的东北亚地区形势更趋复杂。

“联合国军”司令部过去几年的发展得益于美国的重视和尹锡悦“价值观外交”的叠加效应。如今，美国已进入特朗普2.0时代，韩国在政局动荡之后也有可能迎来新政府。日本能否加入“联合国军”司令部，以及“联合国军”司令部本身的演进方向，都将面临新的变数。

责任编辑：刘靖鑫