颠覆性技术与地缘政治视域下的欧洲产业政策回归

【关键词】颠覆性技术  地缘政治  欧洲产业政策  技术政治

近年来，以生成式人工智能、量子计算、可控核聚变等新技术为代表的颠覆性技术革命，已开始显现聚合性的加速突破效应，由此引发技术自创生（Technical Autopoiesis）的能力进一步涌现，如典型的“美第奇效应”（The Medici Effect）正在推动各类全新技术的随机组合与深度融合。跨域技术的交互性和融合性将引发从技术到内容、从硬件到软件的全方位技术和产业综合体重构与再构，继而催动新一轮国际技术全面竞争。在技术飞速发展带来的时代转折大背景下，全球产业竞争已不再仅仅关乎经济，而是带有更多地缘政治意蕴。在此背景下，许多国家开始重新重视产业政策。[1]2024年1月，国际货币基金组织研究显示，2023年全球出台了超过2500项干预性产业政策，其中超过一半来自美国、欧盟和中国，最活跃的行业则是军民两用技术，包括半导体芯片、低碳技术以及关键矿物。[2]欧盟曾是“自由市场经济”的坚定支持者和传统产业政策的最强烈反对者，如今已经成为新一轮产业政策竞争的先行者和主要推动者。欧盟内部越来越多的声音认为，仅仅依靠加强贸易防御手段来保护欧盟免受来自第三国的工业和地缘政治政策的侵害是不够的，欧盟应该自发性地制定更强有力的产业政策，以实现加速绿色转型、数字转型和加强欧盟战略自主权的三重目标。[3]

颠覆性技术与地缘政治发展重塑产业政策

1995年，美国学者克莱顿·克里斯坦森（Clayton Christensen）首次提出“颠覆性技术”（Disruptive Technologies）这一概念，认为颠覆性技术会以意想不到的方式取代现有主流技术。[4]回顾历史上三次科学技术和产业革命，不难发现，每一次技术革命都推动生产力的快速跃升，并引发全球生产关系和上层建筑政治架构改变。因此，颠覆性技术本身可以超越克里斯坦森基于市场概念的认知，并且这一技术作为全新的生产要素，可以对生产关系的建构发挥关键作用。基于此，颠覆性技术可界定为能够通过创新性突破彻底改变现有行业格局、重塑市场并影响全球政治经济力量平衡的技术及其应用。在当今时代，颠覆性技术是以生成式人工智能、量子计算、可控核聚变等为代表的尖端技术，这些技术彼此成就、相互赋能、迭代突破，并能够颠覆众多领域现有的底层技术。颠覆性技术发展开辟了传统技术发展轨道之外的新技术应用领域，不仅使各国围绕生产力发展和提升国家实力的竞争愈发激烈，而且改变了国际格局特别是基于传统地缘要素的国际竞争逻辑和地缘政治现状，由此加剧世界政治的体系性变革。

与传统的尖端技术相比，颠覆性技术通常具有几大显著特性。一是突破性。传统技术通常是在现有技术基础上通过渐进改良来提升性能或效率，属于线性发展模式，如硬盘容量的增加、计算机处理器的性能升级等。颠覆性技术则遵循完全不同的技术原理，开辟出全新的发展路径。以量子计算为例，它不再依赖传统的二进制计算，而是基于量子叠加和纠缠等原理，这种革命性的计算方式可以实现指数级别的运算速度提升，颠覆了传统计算架构。二是融合性。颠覆性技术的发展是不同领域技术的交叉融合，涉及诸多复杂的系统和相互关联的因素。多领域技术融合会形成一个持续进化的反馈回路，加速技术的迭代和突破。例如，大数据与机器学习相结合推动深度学习算法的优化，而深度学习算法的优化又反过来提升大数据处理的能力。这种技术之间的相互促进形成了一个“创新涌现”的环境，使颠覆性技术能够以更快的速度实现应用和推广，带动相关产业的快速发展。三是不可预测性。颠覆性技术的应用场景通常在研发初期难以完全预见。例如，互联网最初仅用于军事和学术研究，但最终引发了信息革命，应用于社会的各个领域。正是由于颠覆性技术的发展速度、规模和具体形式难以预见，其涌现将会引发对技术领导权的争夺。国家一旦在颠覆性技术领域取得优势，将会辐射经济、军事、社会等各个方面，从而在国际博弈和合作中具备更强的谈判能力和竞争优势。

颠覆性技术所呈现出的突破性、融合性和不可预测性等，通常会打破原有的技术路径依赖和市场格局，推动各类资源在全球范围内重新配置。这一过程不仅会催生许多新兴产业，还将迫使传统产业深度转型与升级。在颠覆性技术走出实验室之初，具有较强技术创新能力的国家或企业，通过加速布局研发、政策支持和技术基础设施建设，可以在全球竞争中迅速崛起，而另一些则可能被技术淘汰而走向衰落。在颠覆性技术发展带来的大国竞争与博弈明显加剧的当下，产业政策作为国家竞争战略工具和手段的回归与使用，使国家可以通过国内政策对全球价值链进行干预性介入和强力性重构。产业政策也开始从传统的“经济导向”转向由技术本身主导的“安全导向”，其中以美国产业政策的变化最为显著和直接。美国已经将颠覆性技术创新视为国家安全战略的重要组成部分，尤其是在半导体、人工智能、量子计算、生物技术等关键领域。近年来，美国逐步通过立法（如《芯片与科学法案》）、出口管制和投资限制等方式，试图限制关键技术向竞争对手国家流转，同时加强自身在颠覆性和战略性技术领域的领先地位。

欧洲产业政策回归及其动因

亚当·斯密在《国富论》中提出著名的“看不见的手”概念，强调自由市场对经济的调节作用，认为自由市场中的个人利益追求能够促进社会整体的繁荣。过去几十年来，欧盟的经济模式一直遵循亚当·斯密的这一理论，认为竞争和自由市场能够有效驱动效率提升和创新，减少政府干预带来的资源浪费。二战结束后，欧洲国家面临严重的经济和社会重建问题。为了避免国家间竞争导致新冲突，推动国家间经济合作成为欧洲的重要选择。在1957年签订的《罗马条约》中，欧洲明确提出创建一个共同市场，促进商品、资本、服务和劳动力的自由流动，以实现更大的经济效益。之后，欧洲又通过《单一欧洲法案》（1986）、《欧洲单一市场》（1993）等一系列政策，推动形成区域内统一的经济治理体系，避免成员国政府过度干预导致资源不适配，以提升欧盟整体在全球市场中的竞争力。[5]

近年来，在地缘政治冲突及技术突变的双重影响下，越来越多的经济体认识到，不仅需要重新审视全球价值链时代的相互依赖，而且有必要在供应链薄弱环节加大产业政策的支持力度，以确保自身安全及着眼自身的未来竞争力。由此，欧洲主要国家均不同程度地调整了经济政策，各国政府倾向于在经济事务中扮演更加积极主动的角色，如法国的“新工业法国”计划和“未来工业”计划、德国发布的《工业战略2030》和《时代转折下的产业政策》等系列高级别战略文件等。有研究表明，德法两国作为欧洲最大工业国和产业领导者具有实施产业政策的物质基础，可以产生“有产业之产业政策”效应，其出台的政策必然对整个欧洲产生“泛欧洲性”影响。[6]在欧盟层面，2023年9月6日，欧盟委员会内部市场专员蒂埃里·布雷顿（Thierry Breton）在布鲁盖尔年会上发表题为《欧洲式产业政策》的演讲，这是欧盟官员对欧洲产业政策基本思路的一次系统阐述。欧盟及其成员国的战略文件导向与政策行为显示，在技术优势减退、保护主义上升，特别是在地缘政治的外部推力共同影响下，欧盟产业政策已经开始发生明显转向。

首先，颠覆性技术领域的落后（投资、研发等）使欧盟在全球产业竞争中处于弱势，而欧盟内部对技术转型的迫切需求不断增强。从对颠覆性技术的投资力度看，根据美国国家科学委员会（NSB）的统计数据，自2008年以来，美国、中国和日本牢牢占据了世界研发支出前三位。2021年，中国的研发支出比欧盟的第三大支出国（法国）高40%，研发强度（研发支出占国内生产总值的比例）也高于欧盟。[7]从投资领域看，过去20年，欧盟的投资主要集中在化学、汽车工业等成熟技术领域，这些技术出现突破的潜力相对有限。相比之下，美国在通用人工智能、量子计算、可控核聚变等颠覆性技术领域持续加大投资，不断培育技术新业态，资源逐渐流向具有高生产力增长潜能的部门。在此背景下，许多欧洲创新公司倾向于迁出欧洲。2008—2021年，近30%的欧洲独角兽企业将总部迁到海外，其中绝大多数迁往美国。[8]对颠覆性技术投资的忽略导致欧盟慢慢落入“中等技术陷阱”（Middle Technology Trap），最终呈现工业结构相对固化、创新能力不足、无法跟上全球科技发展前沿步伐的糟糕景象。2024年9月，欧盟委员会发布《欧盟竞争力的未来》报告指出，欧盟每年必须增加约8000亿欧元投资，才能保持经济竞争力，不被中美等国拉开距离；如果得不到这些投资，那么欧洲将不得不面对在与中美等国竞争时持续失速的“缓慢痛苦”。[9]

其次，欧盟推动战略自主以应对国际竞争与技术转型的双重压力，其中针对性产业政策是关键一环。欧盟的战略自主与产业政策回归是一个相辅相成的互动过程，前者提供了政策转型的理论基础和实践驱动力，后者则是实现这一目标的主要工具和手段。新冠疫情全球肆虐期间，欧盟因在医疗物资、疫苗生产等领域对中国、美国和印度等国出现高度依赖而引发警惕，欧盟委员会主席冯德莱恩在2020年度盟情咨文演讲中就明确提出“欧洲需要一个新的战略自主政策”。[10]而应对乌克兰危机不力，则暴露出欧盟在防务、能源、数字技术和供应链上的严重不足。为此，欧盟相继出台《芯片法案》、构建碳边境调节机制等以强化供应链韧性和技术竞争力。由此可见，欧盟已将战略自主理念深度嵌入其产业政策框架，并通过强化关键领域自主性，提升其产业政策的战略高度与协调能力。

最后，地缘政治格局转变与大国竞争加剧，共同推动欧盟产业政策的回归与重塑。新冠疫情和乌克兰危机等突发性事件叠加冲击，加速了全球供应链重组，暴露出全球诸多领域尤其是关键物资和高端制造领域供应链存在的问题，欧洲在这方面的问题尤为突出。在此背景下，欧盟出台了一系列产业政策以实现供应链的多元化和本地化。例如，2022年出台的《欧盟关键原材料法案》明确提出，到2030年，欧盟关键原材料的本地化开采比例需达到总需求的10%，而加工比例需达到40%。此外，中美战略竞争加剧的溢出效应也使欧盟重新审视自身对关键技术的依赖。欧盟在关键技术，如芯片设计、云计算、人工智能应用等领域高度依赖美国的核心技术支持，而在供应链的关键节点，如稀土、锂等战略矿产等方面则高度依赖中国，上述关键技术与矿产都是现代化产业体系至关重要的构成要素。美国加大对华技术遏压也进一步促使欧盟推动“开放的战略自主”政策落地，尤其是在半导体、人工智能、绿色能源等领域加大本地化生产力度。例如，《欧盟芯片法案》计划在芯片领域投资430亿欧元，吸引包括英特尔、三星、台积电等企业在欧盟设厂。欧盟这些举措旨在减少对中美技术和原材料的依赖，增强在全球科技和产业竞争中的独立性。

欧洲产业政策回归的新特征

欧洲产业政策回归是对全球地缘政治变革、颠覆性技术涌现、全球化转型的综合应对。在战略方向上，追求战略自主是当下欧洲产业政策的核心目标之一。随着中美科技竞争加剧以及全球供应链的脆弱性显现，欧盟目前正在寻求降低在多个关键领域的战略依赖。但与欧盟传统产业政策相比，当下产业政策回归在理论框架和实践形式上都呈现出显著的差异性，从而反映出欧盟对颠覆性技术创新、全球竞争格局以及内部市场整合的深刻思考。