美国技术联盟策略演变与国际战略格局重塑

【关键词】多极技术联盟  结构性技术权力  技术政治  选择性全球化  经济安全

技术联盟是美国在技术政治战略框架下塑造科技霸权的主要战略路径。[1]拜登政府执政以来，美国构建技术联盟第一阶段任务是实施“小院高墙”科技竞争策略，核心目的是管控战略性新兴技术与创新要素向竞争对手国家流动，其国内政策包括明确并扩大《关键和新兴技术清单》，补充和修订《出口管制条例》，扩展“外国直接产品规则”，推进《出口管制执法和增强法》立法程序等。为加强多边出口管制，美国和欧盟组建“美欧贸易和技术理事会”（TTC）并在“印太地区”建立四方安全对话（QUAD）、芯片四方联盟（Chip4）和印太经济框架（IPEF）等联盟机制。“小院高墙”策略的关键是盟伴立场、行动的一致性和互操作性，但在跨境数据流动、技术经贸市场、技术安全与发展等方面，美国与盟伴间存在多方面利益矛盾，如跨境数据流动不对称、数字市场补贴竞争、经济安全困境、零信任网络系统的互操作性挑战、数字生态系统分裂等结构性矛盾，这些困境都严重制约着跨大西洋数字连接的深度和稳定性。另外，印太经济框架谈判也因市场准入、劳工权利标准等陷入困境。过去几年，为推进“小院高墙”策略，美国耗费大量外交资源协调盟友立场，该策略代价高、难度大、稳定性差。在此背景下，美国逐步开始调整策略路径，致力于构建“多极技术联盟”，即联合传统盟友，吸纳非传统盟友，拉拢新兴市场国家和地区，核心目标不再是控制创新要素流动到竞争对手，而是在系统性大国竞争中布局结构性技术权力，体系化争夺新技术霸权。

多极技术联盟塑造结构性技术权力

在技术政治时代，技术权力成为国家间权力关系的核心支柱，争夺新技术权力是技术政治战略的根本目标。[2]技术权力涉及高技术供应链、技术基础设施、算法与算力、技术标准规则、技术生态体系等多个领域，且随着新兴技术在多域空间融合中加速拓展。技术权力体系正处在聚合成型的关键期，而结构性技术权力是技术政治时代塑造国际权力体系和国际格局的关键变量，也是控制未来战略空间的基础。从技术应用逻辑看，决定结构性技术权力的要素包括关键技术基础设施、技术供应链体系和技术生态体系等，而这些正是当前美国主导的多极技术联盟的重点布局领域。

一、技术基础设施重建

2022年6月，在七国集团（G7）峰会上，美国联合其他成员宣布启动“全球基础设施和投资伙伴关系”（PGI），强调要与合作伙伴加强对高标准和高质量基础设施的投资。PGI的战略目的是在亚洲、非洲、西半球建立和加强合作伙伴联盟，以在关键经济走廊布局技术基础设施。2023年G7峰会又提出建设“印度—中东—欧洲经济走廊”和“洛比托走廊”，重点围绕海底光缆、清洁能源网和下一代电信网络等新型基础设施，重塑从欧洲到亚洲的互联互通。为排挤竞争对手国家的基础设施投资，G7加强关键基础设施的安全规则制定。例如，2023年G7峰会强调要在数字领域增强信息与通信技术（ICT）基础设施的安全性和韧性，包括卫星系统移动控制和管理核心网络、海底光缆和云基础设施；对基础设施设备进行严格评估，安全标准要与“布拉格提案”现有措施及欧盟5G工具箱保持一致。关键基础设施的物理和网络安全风险是欧盟“经济安全”风险的重点，许多欧洲国家正重新评估其在关键电信基础设施方面对中国的“依赖”。2023年6月，欧盟委员会敦促尚未对高风险供应商全面实施剥离措施的成员国立即实施。在“印太地区”，四方安全对话启动了“四方基础设施协调小组”，推进“蓝点网络”制定新的基础设施建设标准以抗衡“一带一路”基础设施建设，构建以西方价值观为导向的基础设施合作伙伴关系。为提升美国—东盟数字伙伴关系水平，2022年3月，美国与新加坡建立了“美新增长与创新伙伴关系”；同年5月，“美国—东盟智慧城市伙伴关系”（USASCP）建立，为制定智慧城市建设明确了原则与框架。

多极技术联盟围绕未来战略新型基础设施领域快速布局。由于海底基础设施布局直接影响未来深海战略空间主导权，北约发起“数字海洋愿景”倡议。在“数字经济伙伴关系协定”框架下，美国与日本、澳大利亚等地区盟友及合作伙伴开展海底光缆标准谈判，重点在于筛选和认证供应商标准，并不断削弱中国南海地区和中国香港地区的海底光缆网络。一方面拒阻中国企业参与海底光缆国际项目，另一方面加速在全球建设新的海底光缆项目。2024年1月，美国与智利宣布开通洪堡海底光缆路线，成为连接南美洲和印度洋—太平洋地区的首条海底光缆；美国还联合芬兰、日本计划铺设一条连接大西洋和太平洋的海底光缆。在海底网络空间竞争加剧的同时，下一代量子网络基础设施合作也在建构中。美国计划在10年内建成量子互联网，正将量子合作协议纳入现有技术联盟框架中。美国、英国、日本、加拿大、意大利、比利时和奥地利等七国正联合开发基于卫星的量子加密网络——“联邦量子系统”（FQS），美日欧加已成立量子技术国际协会推动量子国际规则制定和知识产权管理合作，美韩加强量子经济发展联盟和量子工业协会间的合作，美日也已签署《东京量子合作声明》。2023年11月，美国国会众议院正式发布《国家量子倡议再授权法案》草案，要求白宫科学技术政策办公室制定一项与美国盟友合作开展量子研究的战略。

二、技术供应链体系重塑

在全球化进程中，很多国家采取安全上靠美国、经济上靠中国的“对冲战略”，与中国的技术经济合作和市场融合广泛且紧密，长久以来形成了复杂的技术供应链网络。美国很多盟友在新兴技术产业、市场、供应链等多个环节，特别是半导体、电池、光伏、风电、关键矿产等领域，与中国关系密切。为重塑安全与经济的平衡关系，特别是为打破亚太地区安全与经济的平衡格局，西方国家抛出所谓“非市场政策”“经济胁迫”“去风险”等新论调，并炒作“经济安全”概念，试图将“安全”和“经济”议题捆绑，目的是争夺技术供应链体系主导权。

美国重塑高技术供应链体系的目标是争夺新技术权力基础，并在全球新一轮技术经济体系中挤压竞争对手的发展空间。2022年4月，美国政府提议与韩国、日本、中国台湾地区建立“芯片四方联盟”。同年12月，美加澳等七国联合发起“可持续关键矿产联盟”，将在矿产领域制定更高的环境标准，并推动联盟内国家开展合作。2023年10月，“矿产安全合作伙伴关系”（MSP）协议下的14个国家和组织召开会议以加强合作，关键矿物供应链调整也在加速进行中。同年5月，印太经济框架部长级会议宣布IPEF供应链协议谈判实质性结束，将建立一个供应链风险框架。2024年2月24日，IPEF供应链协议正式生效。从战略平衡层面看，美国在“去风险”“友岸外包”等论调下重塑高技术供应链体系，将深度扰乱主要发达国家、地区国家与中国的供应链网络，导致关键供应链体系从“网络化”演变为“层级化”。在安全泛化与意识形态对抗加剧的形势下，美国对技术供应链、产业链、价值链的“去风险”，将进一步破坏亚太地区长期以来形成的战略平衡。

三、技术生态体系重构

技术生态体系是在技术基础设施、技术供应链基础之上形成的“软权力”，技术生态体系影响技术供应链全链条，决定技术市场规模和技术产业体系。美国实施“小院高墙”策略无法覆盖所有关键技术门类，因此转而采用多极技术联盟争夺技术生态体系中的结构性权力。2021年G7峰会公报提出建立一个值得信赖的、基于价值观的数字生态系统，以确保数字生态系统反映其价值观。2023年3月，美国发布的“推进技术民主”情况报告提到，“现在美国和其他民主国家正共同努力在第三波数字革命浪潮中塑造一个以韧性、完整性、开放性、信任和安全为特征的技术生态系统”。[3]现阶段技术生态体系中的结构性权力的重点涉及技术标准竞争与技术价值观重塑等。

2023年5月，美国拜登政府发布《关键和新兴技术国家标准战略》，[4]称该战略将加强美国在国际标准制定中的领导地位和竞争力，其设定的第四大目标就是要利用盟友推进国际标准体系建设。美国还通过美欧贸易和技术理事会启动战略标准化信息机制以实现跨大西洋信息共享。2023年5月，七国集团提出通过多利益相关方制定国际技术标准。6月，美欧贸易和技术理事会发布电动汽车充电基础设施技术建议联合制定标准。10月，美、英、加、澳、日联合成立全球电信联盟（GCOT），试图替代国际电信联盟（ITU）。美国正积极推进技术标准外交，发布《外国合作伙伴标准指南》，以多极技术联盟联合推动高科技国际技术标准和规则制定。

由于技术标准的一致性通常难以在短期内达成，需要长时间市场迭代才能“从下而上”实现，美国转而引入技术价值观“从上而下”重塑技术生态体系。2021年9月，四方安全对话在美国召开，提出打造开放、可访问且安全的技术生态系统，发布技术设计、开发、治理和使用原则。美国加大联盟和小多边协商，以新技术原则塑造“去中国化”技术生态。2022年4月，美国和60个合作伙伴发布《互联网未来宣言》，宣称通过盟友和伙伴关系基于西方价值观制定“可信”标准，全面开展网络安全风险评估与认证，建立“可信”数字生态系统，排除其认定的“不可信”网络基础设施和服务供应商。在2023年第二届“民主峰会”上，美国呼吁各国政府和企业在技术开发和使用各阶段都嵌入所谓“民主价值观”技术目标，如增进“数字民主倡议”，加强“网络自由联盟”等。

结构性技术权力重塑国际战略格局

技术基础设施和技术生态体系是构成国家实力增长的空间基础，技术供应链体系是实力增长的物质来源。美国构建多极技术联盟将导致关键供应链体系从“网络化”演变为“层级化”，加剧国家实力对比向“层级化”演变，中等强国和新兴市场国家原来维持“安全”与“经济”平衡的“对冲战略”或被解构，国家实力格局和战略关系将在非对称技术权力格局演变中重塑。

一、结构性技术权力竞争加剧使全球发展更趋失衡

历次工业革命都推动国家实力消长，技术因素对国家实力的主要影响是开拓新战略空间，丰富人类社会的生产力内涵。当前，新一轮工业革命对各国综合国力的塑造正在全面展开，多领域新兴技术创新正在多域空间融合中加速涌现。在战略空间融合中，国家实力要素并不同于地缘政治范式下的实力内涵，新型基础设施（通信网络、数据中心、云设施等）和技术生态系统成为国家实力增长的空间基础，新兴技术产业和市场（特别是数字市场）规模是驱动生产要素流动的主引擎，人才、数据、资本、算法、算力等是构成新质生产力的核心要素。技术联盟的战略目标是争夺新的实力要素，控制创新要素向竞争对手流动，主导关键技术供应链。技术联盟构筑技术扩散壁垒，致使国家实力增长更加不平衡。

不同于“小院高墙”策略下的技术联盟，多极技术联盟着重塑造结构性技术权力，而结构性技术权力不同于单一技术权力，将从系统效应层面影响国家综合实力。首先，新型基础设施，如量子互联网、卫星互联网、天基物联网、海底光缆、海底导航系统、下一代通信网络等，构筑起支撑国力可持续增长的战略空间。其次，技术生态的广度和深度决定市场和产业的范围与规模，技术标准共识决定技术市场范围和产业融合程度，市场规模带来的资金收益反过来促进更先进技术创新迭代，吸引全球创新人才，进一步巩固技术生态体系主导权，提升国家实力可持续增长的动力。美国加大力度推进技术标准外交，目的就是要在未来技术生态系统中发挥领导力。再次，技术供应链是连接技术基础设施、技术生态、数据要素、资本、创新人才等生产要素的命脉。美国推进的“友岸外包”策略是多极技术联盟在供应链重塑中的体现，最终目的是构建由其完全控制的关键供应链体系，最大限度压缩甚至切断竞争对手的供应链，这将扰乱主要发达国家、地区国家与中国现有的供应链网络。