大国竞争与“亚太转向”：“全球北约”的战略转型及影响

【关键词】全球北约  冷战思维  国际安全秩序  大国竞争  亚太转向

作为冷战的产物，北约不但没有随着冷战结束而解体，反而通过不断扩员和转型，寻求实现“全球北约”的目标，在全球层面扩展影响，主导国际安全格局。在北约75年历史中，从抱持对抗性安全思维到构建排他性联盟，从人道主义干预到危机管理，从东扩北扩到染指亚太，北约不仅未能实现其所标榜的扩展和平，反而因长期服务于美国霸权目标，导致大国安全困境加剧，令地区安全秩序和全球安全格局遭到严峻挑战。在全球化背景下，面对全球性挑战，国家间安全不可分割，世界呼吁共同、综合、合作、可持续的安全观。北约只有真正放弃零和思维，坚持通过和平与对话解决冲突，才能为构建可持续的全球安全格局发挥建设性作用。

冷战思维是北约挑战全球安全秩序的深刻根源

北约的战略安全概念内涵在不同时期有不同侧重，其演变大致可分为三个阶段，即冷战时期的防御与遏制、冷战结束后至21世纪20年代初的人道主义干预、2022年出台最新战略安全概念重回对抗与遏制。[1]北约不同时期的战略安全概念虽有不同特征、原则及优先事项，但其对抗性、排他性一以贯之。

冷战时期的北约战略安全概念，主要聚焦防御和遏制，服务于赢得冷战。1949—1991年，世界地缘政治的两极对抗特征，决定了北约战略安全概念的对抗和遏制属性。在此期间，北约共发布4份战略概念文件，其遏制和扩张属性不断强化。北约的第一份战略概念文件强调其主要职能是威慑侵略，联盟应“确保有能力无一例外地使用所有类型的武器，采取一切可能的手段迅速实施战略轰炸”。冷战背景下，北约不断强化其对抗和遏制能力。朝鲜战争爆发后，北约提出“前进战略”，希望将防御力量部署在远离苏联的欧洲东部。1956年 12月13日，北约军事委员会提出：“虽然北约的防御计划仅限于条约区域的防御，但有必要考虑该区域以外的事态发展可能给北约带来的危险。”此时，北约的扩张性已显现。在1957年发布的第三份战略概念文件中，北约还主张将“大规模报复”作为北约新战略的关键要素。在法国退出北约军事一体化组织后，北约出台了第四份战略概念文件，灵活性反应和升级成为其主要特征。文件明确了北约针对侵略的三种反应，包括直接防御、主动升级以及核威慑。尽管随后的《哈梅尔报告》提出遏制和缓和的概念，但并未根本改变其对抗性和排他性的本质特征。

冷战结束后，北约非但没有随着华约的解体而消亡，反而通过扩员和转型实现了新的发展。虽然北约出台的战略概念文件强调通过伙伴关系和合作来扩展安全，但其实质仍是以意识形态划线，构建排他性联盟。事实上，北约成立之时就已划定意识形态之线。在1949年4月北约成立的12国签字仪式上，时任美国总统杜鲁门用意识形态的底色定义北约在国际政治中的角色，认为北约是拥有共同民主、个人自由以及法治遗产的国家联盟。这些共同价值在联盟第一份战略文件的序言中得到重申。北约的意识形态基础，暗含其集体防务条款是针对与其不同价值观的“他者”，其存在的合理性同样是假定西方所谓民主、自由、法治的价值观是“最好的”。因此，就北约来说，其宗旨原则中援引的“共同文明、遗产”以及一系列“良好价值观”，既不是“非政治化”的呼吁团结，也不是根植于地理和文化上的接近，而是一个具有深刻政治属性、建构“自我身份”的关键观念。它试图支持“欧洲—大西洋地区拥有良好价值观”的政治观念，同时持久化一种认知，即不具备这些价值观的其他种族会对北约的安全和稳定构成生存威胁。[2]

历史上，北约的干预战争几乎都打着维护民主的旗号。2006年，北约里加峰会发表的声明强调北约要推进民主、自由、和平与安全，并表示北约在三大洲的任务和行动，从阿富汗到巴尔干，从地中海到达尔富尔，都希望加强与北约利益和价值一致的非北约国家的协调。2021年，北约秘书长斯托尔滕贝格认为全球力量结构发生变化，保护联盟赖以存在的价值观基础遭遇挑战，呼吁不断强化北约共同价值的“身份建构”。2022年北约发布的最新战略概念文件表明，其价值观“泛安全化”达到前所未有的程度，文件渲染所谓“专制威胁”，认为“专制行为体”挑战了北约的利益、价值和民主生活方式。乌克兰危机背景下，北约同样祭出“民主对抗专制”的叙事，在世界范围内掀起“新冷战”叙事。当前，北约将中国视为“系统性挑战”，同样是其冷战对抗性思维和意识形态偏见的惯性使然。

人道主义干预和危机管理从未给世界带来和平

冷战结束，美国成为世界唯一超级大国，其单极霸权随之建立。为了输出西方模式和寻求绝对安全，美国在国际上积极推动“人权高于主权”“保护的责任”“人道主义干预”以及“国家建设”等理念。冷战后北约战略转型的理念实践，无论是从单纯军事组织转型到强调共同价值观的“政治军事组织”，还是突出危机管理任务的冲突预防、“国家建设”，都与美国维护霸权的理念实践高度一致。北约几乎染指了冷战后所有的地区危机和冲突，但并没有带来和平或实现有效的危机管理。相反，北约要么在无联合国授权或超出联合国安理会授权范围的情况下对主权国家大肆轰炸，严重挑战联合国宪章的主权原则，对国际和平造成深远影响；要么在获得联合国授权后扩大行动范围，在冲突或危机国家强行推广西方的所谓民主、法治和市场经济原则却难获成果，最终草草收场。

1999年北约未经联合国授权，以保护人权为名，对南联盟进行了长达78天的轰炸，严重损害了联合国宪章宗旨和原则。北约在南联盟的“人道主义干预”标志着其从防御性组织转为进攻性组织，成为美国推行“新干涉主义”战略的工具。北约所谓“人道主义干预”不仅未能保护人权，反而造成2000多人死亡、6000多人受伤和几十万难民流离失所的人道主义灾难。同年5月，北约悍然轰炸中国驻南使馆，致使3人死亡，多人受伤。[3]在科索沃危机背景下，1999年4月24日北约华盛顿首脑会议通过新的《联盟战略概念》，提出不仅要采取军事措施，还要运用更广泛的手段应对21世纪的安全问题，标志着其进一步转变为“干预性”和“扩张性”的政治军事集团。

此后，无论是在阿富汗还是在利比亚，北约的行动都备受争议。北约在阿富汗20年的存在最终以美国的撤军乱象结束，标志着美国和北约推动的扩张性“国家建设”以失败收场。2001年“9·11”事件后，北约盟友进入阿富汗，2003年8月11日北约接管联合国驻阿富汗国际安全援助部队。根据联合国授权，国际安全援助部队的主要目标是使阿富汗政府能够在全国范围内提供有效的安全保障，并建设新的阿富汗安全部队，以确保阿富汗永远不会再成为恐怖分子的避风港。但是，美国领导下的北约在阿富汗不断扩大行动目标。从最初的消灭基地组织扩大至消灭塔利班，直至最终将“反对腐败”纳入战略目标，北约深度干预阿富汗“国家建设”进程。最终，北约在阿富汗的军事干预不但未能帮助阿富汗实现和平与国家建设，反而导致多达4.7万平民死亡。美国官方评估结论是：“阿富汗代表了北约的失败。北约在阿富汗近20年的远征行动中，阿富汗和北约成员国都付出了巨大的代价，但收效甚微。”[4]

北约的利比亚行动同样充满争议，其行动远远超过联合国安理会第1973号决议授权的实施武器禁运、建立禁飞区和保护平民的范围，直接充当了利比亚反对派的“空中力量”。因此，利比亚战争爆发后，关于所谓“保护的责任”原则对利比亚的适用问题，无论是国际组织还是主权国家都强烈谴责北约及参与国家超出了联合国安理会授权，实质上是以“保护的责任”原则为借口粗暴干涉利比亚内政。

北约的利比亚行动也是军事干预无法带来和平的典型案例。北约的利比亚行动模式曾一度被西方奉为新的军事干预模式。与此前在波黑、科索沃以及阿富汗不同，北约在利比亚没有派遣地面部队，而仅通过空中行动决定性地终结了卡扎菲政权，北约曾据此乐观地认为利比亚政权更迭后不会引发全国范围内的大规模冲突。[5]但是，北约开展军事行动后，利比亚出现各种乱象，国家政治与经济秩序陷入混乱、“全国过渡委员会”疲弱无力、多地出现部族仇杀、多个城市爆发流血冲突，国家陷入长期动荡。[6]

北约扩员加剧西方与俄罗斯安全困境

乌克兰危机深刻影响欧洲安全格局，欧洲安全秩序遭受重大冲击，其效应外溢至全球，加剧地缘政治冲突，引发能源和通胀危机，更对全球经济、政治和安全秩序产生深远影响。欧美国家无视乌克兰危机深刻的历史根源，也拒绝接受“北约扩员引发危机”的结论。纵观北约扩员历程，人们不难发现其是如何一步一步加剧欧洲安全困境并最终引发欧洲安全失序的。

冷战后北约扩员并非出于安全需求，而是服务于联盟存在和转型之政治诉求，因此最具争议。冷战即将结束时的1990年，戈尔巴乔夫曾收到美国最高层面的保证：西方国家不寻求扩大北约，愿维持在北约东部边界和俄罗斯之间不结盟的缓冲区。[7]1990年北约与华约签署《欧洲常规军备力量条约》，双方承诺在较低水平上实现军事平衡，消除大规模入侵和引发地区袭击的集体能力。到1996年，欧洲大陆拆除了大约6万个主要武器系统，基本实现了武器削减的承诺。总体上，《欧洲常规军备力量条约》保证了北约与俄罗斯的地缘距离，对于欧洲稳定具有重要战略意义。1999年所有欧安组织国家通过《欧洲安全宪章》，重申建设平等、不可分割的共同安全区域，强调所有国家应该尊重彼此安全利益，不能靠牺牲他人安全来强化自身安全，也没有国家或组织能够对保护欧洲安全有首要责任或主张特别势力范围。

但是，随着北约吸纳波兰、捷克、斯洛伐克和匈牙利，欧洲的战略稳定以及“不可分割的共同安全”原则开始面临挑战。俄罗斯认为北约违反最初的协定，激化了欧洲的地缘政治竞争。波罗的海三国2004年加入北约，事实上导致北约可以在俄罗斯边境部署军事力量。2007年美国与波兰和捷克签署双边协定，在波兰和捷克国土部署导弹防御系统，加剧了与俄罗斯的安全困境。2008年北约布加勒斯特峰会决议为乌克兰和格鲁吉亚提供入约前景，导致北约与俄罗斯关系根本破裂。

北约扩员议题一直备受争议。20世纪90年代中期和2004年北约扩员前，北约扩员不仅在学界引发诸多争论，也引发美国政界强烈关切，争论集中在其可能引发新的“东西方对抗”风险问题上，一切似乎都预示着今天乌克兰危机的悲剧。1995年5月，美国退休资深外交人员和国防部官员私下致信美国时任国务卿沃伦·迈纳·克里斯托弗，表达对北约扩员政策的担忧，认为北约扩员将严重加剧德国和俄罗斯之间地区的不稳定，使绝大多数俄罗斯人认为美国和西方试图孤立、围堵俄罗斯，并让其屈服，而不是将其融入新的欧洲集体安全秩序。[8]1997年，50名美国参议员、内阁官员、大使以及美国军控和外交政策专家联名致信时任总统克林顿，认为美国领导推动北约扩员是“具有历史性影响的错误政策”。他们认为北约扩员将引发俄罗斯质疑整个后冷战安排，削弱俄罗斯内部支持改革以及与西方合作的力量，强化俄内部非民主反对力量，刺激俄杜马拒绝《第二阶段削减战略武器条约》并引发俄罗斯所有政治党派敌视北约。在欧洲，北约扩员将产生新的北约成员国和非北约国家之间的分界线，导致不稳定，最终降低非北约国家的安全感。1998年5月，美国遏制政策的设计师乔治·凯南在接受《纽约时报》采访时敏锐地警告，参议院批准北约第一轮扩张将引发新冷战。他表示，俄罗斯人将逐渐作出相当不利的反应，这将影响他们的政策，这是一个悲剧性的错误。[9]