再全球化：多边机制面临的困境与复兴路径

【关键词】全球化  再全球化  去全球化  多边机制  全球治理

2008年国际金融危机后，伴随着政治、经济、外交、社会等领域的各种裂变，全球治理格局发生重大变化，其演绎路径和未来走向都超出二战结束后60年历史经验所能解释的范畴。特别是2017年以来，随着以美国为首的发达国家对外经贸政策从自由主义大幅转向保护主义，以及新冠疫情、地缘冲突等叠加冲击，经济民族主义重新抬头，产业政策竞争与技术竞赛日趋激烈，南北发展鸿沟进一步拉大。在此背景下，多边机制面临前所未有的困境，正处在历史性转折点：一方面，全球化遭遇逆流，“阵营分化”与“安全泛化”阻碍全球市场的进一步融合及多边机制的发展；另一方面，贸易和投资足迹的不断扩大、全球化进程中更多主体的参与，以及新兴力量的崛起可能再度推动共同问题的解决和多边机制作用的扩大。

“去全球化”及其负面效应

依据世界经济论坛2023年发布的“去全球化（deglobalization）”报告判断，2008年开始的“慢全球化（slowbalization）”或将进一步演变为“去全球化”。[1]世界经济论坛以全球17个经济体的进出口额占其GDP总量的份额来测算总和贸易开放度（又称贸易依存度），并以此作为全球化程度的指征，发现二战结束后全球化程度一直处于上升中，并于1990—2008年达到“高度全球化（hyper globalization）”阶段，在最高接近50%之后开始缓慢下降进入“慢全球化”，特别是新冠疫情后，各国开始考虑减少对外尤其是对单一国家的贸易依存度。2022年起，更多的公司（4%）在其公布的年报中提到“在岸化（onshoring）”，而在新冠疫情前这一比例一直低于1%，表明受地缘政治和经济风险影响，跨国公司正在收缩布局，“去全球化”初露端倪。

除贸易外，联合国贸易和发展会议2024年11月发布的《全球投资趋势监测》初步数据显示，全球外国直接投资（FDI）因疫情影响在过去几年受到重挫，2024年上半年仅增长1%。相较于2023年上半年平均水平，绿地投资项目数量下降11%，价值下降4%；国际项目融资继续呈下降趋势，交易数量和金额下降30%。[2]由于一些市场融资成本上升和通货膨胀，新工业项目下降10%，基础设施下降三分之一。值得注意的是，投资恢复非常不均，由于美国高利率和产业政策吸引流入美国的资金增加，以及对美跨境并购价值翻了一番，因此在北美的FDI增长9%。但令人担忧的是，美国或将在特朗普“美国优先”政策指引下加大未来投资和项目回流。

瑞士经济研究所（KOF）的多维全球化指数更具综合性，包括经济、社会和政治三个维度。该机构于2023年底发布的测算结果显示：1990—2007年，全球化水平迅速上升；但自2008年国际金融危机引起全球性衰退后，全球化水平仅略有上升，并于2015年出现自1975年以来的首次下降；得益于贸易的恢复，2021年以后略有回升，但仍低于疫情前水平。[3]与大多数国际机构和智库得出的结论一致，瑞士经济研究所认为虽然2015年后政治全球化指数略有上升，但经济全球化的衰落及社会全球化停滞不前导致全球化指数整体下降。

总的来看，尽管有一些数据能够为“去全球化”的迹象提供佐证，但实质性的变化尚不明显。“去全球化”与其说是在世界经济中已经表现出来的事实，不如说更适于表达各国政策的转向。在过去十几年，包括关税和配额等贸易壁垒增加、减少外国直接投资、要求供应链本地化或近岸化以及加强监管等趋势，都反映了与高度全球化阶段不符的政策取向。目前，以美国为首的大多数发达国家采取单边政策和措施，强行改变市场对资源基础配置的作用，其实质是贸易保护主义和经济民族主义。不过，这样的政策和措施要达到逆转全球化态势的实效，不仅需要大量投资和时间，而且很难获得成功。

与此同时，“去全球化”存在悖论与扭曲效应。全球化带来更多竞争对手，对大多数国家而言意味着更大的竞争强度和风险。近年来，新冠疫情、乌克兰危机、巴以冲突以及红海危机等事件叠加，进一步放大全球化原有的风险并引起多国恐慌，一定程度上推动了“去全球化”，但“去全球化”的努力也同样会产生负面效果。

第一，生产效率降低，消费者福利受损。如果企业重组产供链，从地理位置更近的国家而不是效率更高的国家采购投入品，其生产成本可能会增加，并最终体现在消费者支付的价格上。例如，美国彼得森国际经济研究所预测，特朗普第二任期的新关税提案将降低美国人收入，中等收入家庭收入将下降超过4.1%，达2600多美元，而最富裕的1%的人将因国内减税来抵销关税损失，反而能够增加收入，导致美国国内贫富差距进一步加剧。[4]

第二，以供应链安全为名的“去全球化”政策，并不一定带来真正的经济安全。各国最初普遍提出提高“供应链韧性”、加快“供应链多元化”时，关注的还是供应链遭扰乱和断链的问题。当企业面对同样的情况，往往采用增加库存、寻找备选供应商及替代供应等措施加大供应链管理力度。但国家参与供应链重塑，其影响更广更深，且没有充分证据表明近岸和在岸的供应链更安全、更有韧性。相反，大多数重塑的供应链除了要付出变迁成本，其本身效率也可能远低于市场机制驱动下的供应链布局所产生的效率。此外，单一化和多元化哪个更安全？供应链回流在岸后看似更可控，但实际上会从供应多元化变成单一化。因此，这些所谓为了供应链安全的重塑政策本身就存在悖论。

第三，“去全球化”限制对外国直接投资，必将产生深远影响。过去几年，投资限制措施的增加快于贸易限制措施的增加，美国等国家还限制本国企业的对外投资。根据国际货币基金组织发布的全球贸易警报数据，2022年对商品、服务和投资的新限制比2021年增长14%，达到2600多项，比2013年高出六倍多；投资限制增幅最大，于2022年达到239项，是2021年的四倍多。[5]与创造就业机会密切相关的外国直接投资的减少可能导致就业机会减少，从而影响当地社会及其经济。中小企业通常依赖外国直接投资作为其运营的资金来源。随着外国直接投资的减少，这些企业越来越难以获取所需资本。在那些外资企业对出口贡献占比较高的国家，外国直接投资下降还会影响其对外贸易。

第四，“去全球化”政策在内容上表现为限制，在形式上表现为单边和小团体结盟，这会导致世界经济的阵营化或碎片化。世界贸易组织发布的《2023年世界贸易报告》显示，全球贸易碎片化迹象已经显现，2008年以后其增速几乎停滞不前，这可能拖累全球经济增长。[6]国际货币基金组织测算，贸易碎片化将导致全球经济产出萎缩0.2%至7%不等；如果叠加技术“脱钩”的影响，一些国家的GDP萎缩可能达到12%，受影响最大的是新兴经济体和发展中国家。[7]

过去数十年的发展已经形成了世界不同经济体参与制造业分工与合作的体系，这一结构性体系是复杂且相对稳固的，难以被根本性地动摇和推翻。根据联合国的统计，中间产品出口占全球货物总出口的比重呈持续攀升的趋势，2013年上升至58.8%的高峰；该比重虽然在随后几年有所下降，但最新数字（2020—2022年）仍然维持在55%左右的高位。这样一种分工与合作模式，在“去全球化”思潮冲击下，并未发生实质性变化。欧盟相关数据也显示，即使希望“去风险”，2022年欧盟以外的贸易伙伴占中间产品总进口额（包括欧元区国家之间的进口额）的40%左右，战略物资的这一数字甚至更高，达到65%，其中亚洲仍然是主要的采购地区。[8]受“去全球化”政策的干预，转移和变迁可能会加速，但分工模式难以改变，而且会进一步扩大，纳入更多的投入要素和参与者。从这个意义上来说，“去全球化”政策不会形成对“全球化”的根本阻碍，但短期内仍会增加成本和风险。因此，当前需要对“去全球化”的单边政策作出及时反应和约束，进一步发挥多边机制的力量助力世界经济重回增长轨道。

多边机制的困境

全球化的多种衡量标准（从全球商品和服务贸易到跨境投资、人员和数据流动）表明全球化并未受到致命打击。然而，一些国家的单边主义转向令人担忧。由于“去全球化”政策措施泛滥，越来越多的观点认为多边机制已经式微，多边主义或“将死” （dying）。作为二战结束后布雷顿森林体系的主要创建者，美国自2008年以来明显有意弱化和无视多边机制；就连一向被认为是多边主义捍卫者的欧盟，也在近年来呈现保护主义倾向，以所谓“去风险”为名，广泛地采取包括绿色标准、价值观标准和社会标签等限制措施，突破了原先多边机制的非歧视框架。因此，当前多边机制确实面临从未有过的困境。

一是多边机制的基础受到冲击。多边机制的基础是多边主义，其原则是包容、平等与合作，旨在建设更和平、繁荣和可持续的世界。“包容”要求多边机制是开放的，尽量纳入更多不同类型的成员；“平等”则要求所有成员都应当有投票权或发言权，要求不论大小、强弱都可以影响多边进程。在所有成员就受益于多边主义达成共识时，多边机制就会成功，高度全球化时期的多边机制就是如此。但是，在失去共识，主要成员更多强调本国利益、排斥个别竞争对手时，多边机制的基础就会受到动摇。

以WTO为例，从特朗普第一任期内的贸易战开始，泛滥的单边措施违反了非歧视原则，但争端解决上诉机构的停摆，使这些单边措施在被诉诸争端解决机制后，止步于上诉环节，完全无法约束美国。尽管2024年初WTO第十三届部长会议达成“1+10”务实成果，但是在关键和敏感议题上只是达成了一些工作计划。事实上，从多哈回合谈判以后，WTO框架下取得的成就十分有限，多边谈判的效率受到广泛质疑。WTO迫切需要进行改革，以提升自身在应对不断变化的全球贸易治理问题上的响应能力、权威性和适应性。但是，特朗普的“美国优先”政策直接否定了多边主义，特朗普第二任期即将开启，或将使多边机制的未来更加艰难。

二是多边机制的作用受到挑战。一方面是对安全的重视，使更多国家认为多边机制提供的相互协作与承诺并不足以保护其安全。根据波士顿咨询发布的报告，出于对国家安全和外国对战略业务控制的担忧，各国越来越多地对拟议的外国直接投资施加国家安全审查。[9]在经合组织国家中，外国直接投资审查机制的使用频率在过去十年翻了一番，而且审查的范围也明显扩大。这些安全审查和限制工具的采用，反映了更多的国家加入提升和依赖自身安全机制的行列。在区域性贸易协定中也出现了更多和更宽泛的“国家安全例外”条款，以留下充分的空间供各国自行判定其安全利益以及是否履行某些情境下的条约义务。

另一方面是多边机制对共同问题的解决，进展十分缓慢。当前，人类社会面临诸多挑战，如气候变化、通货膨胀和经济衰退、地缘冲突、新冠疫情后的恢复工作、贸易壁垒，以及减贫和发展中国家债务风险等。这些风险之间是相互联系的，需要一体化解决方案，有些已经十分急迫。多边机制在应对这些共同问题时，本应及时发挥其协调不同利益攸关方的优势，但实际上表现为拖沓和迟缓，真正的进展很少。例如，在2024年11月结束的二十国集团（G20）峰会上，虽然各主要国家宣布将向发展中国家扩大气候融资和投资，使其跃升至万亿美元量级，但如何执行仍是问题。G20声明也没有明确重申2023年在COP28作出的承诺，即推动全球从化石燃料向其他燃料过渡。