英国推动“五眼联盟”转型的表现、动因与前景

【关键词】全球英国  五眼联盟  印太地区  英美关系

“五眼联盟”最初是英美两国基于1943年《英国政府密码学校和美国战争部关于“特殊情报”的协议》以及1946年《英美通信情报协定》而建立的情报共享机制。随后，加拿大于1948年、新西兰和澳大利亚于1956年先后加入了这一机制。作为西方国家历史最悠久的情报与安全联盟，“五眼联盟”当前正经历重大转型。一方面，联盟合作议题不断扩大，从原来以情报共享为主向更广泛的地缘政治、安全甚至是经济议题延展。另一方面，联盟不断尝试吸收新成员，要么是内部成员国提议吸纳新成员，要么是外部合作伙伴主动表达加入意愿。英国作为“五眼联盟”的主要创始国，对于联盟在这两方面的转型都十分支持，是主要的推动者之一，这既符合英国在联盟内部的特殊身份，又符合英国自“脱欧”以来全球战略的调整与转变。

英国推动“五眼联盟”转型的具体表现

作为创始国之一和老牌欧洲大国，英国在推动“五眼联盟”转型时，一方面加强与美国的战略互动，积极参与美国发起的机制整合行动；另一方面更加主动地提出转型的方向与内容，利用自身的传统优势推动相关议题发展，践行自身战略构想，维持并争取更多话语权。

第一，推动扩展联盟合作议题。美国主导下的“五眼联盟”近年来在“泛安全化”的路上越走越远，将很多地缘政治甚至经济、外交等议题与所谓“国家安全”挂钩。在此过程中英国予以积极响应，对供应链安全、科技安全、民主联盟等美方关注议题都提供了不同方式与程度的支持和配合。

在供应链领域，英国积极推动联盟成员国之间在关键基础设施以及重要资源供应链方面的合作，并促成“五眼联盟”与外界合作缓解供应链压力。2020年，英国提议恢复“关键五国”机制（Critical Five），重新开启中断5年之久的关键基础设施领域的讨论，以继续推动五国在相关领域的合作。2021年2月24日，美国总统拜登指示联邦政府针对稀土等关键产品的供应链进行为期100天的审查。[1]作为回应，英国智库“极地研究和政策倡议”（Polar Research and Policy Initiative，PRPI）旋即在2022年3月发布的一份报告中表示，鉴于中国目前控制全球90%的稀土供应，“五眼联盟”应该与据称拥有大量稀土资源的格陵兰岛建立合作关系，以确保重要矿产的供应，减少对中国的依赖。[2]

在科技安全领域，英国在策应美国的同时充分发挥主观能动性，以维护自身利益。以华为5G问题为例，英国并没有像澳大利亚那样第一时间响应美国的号召，直接禁止华为参与本国5G通信网络建设。虽然最终英国政府还是在2020年6月宣布禁止华为5G，但也并未“一刀切”，而是设立了缓冲期。英国还主动召集其他国家进行合作，以抱团的方式来进一步摆脱对中国5G的依赖。2021年，英国想要推出以自己为主导、包括G7国家在内的“十国联盟”（D10），引导各国投资先进的5G技术，以取代甚至超越中国的5G领先地位，这既是对美国积极推动对华科技打压的响应，又是主动构建提升自身话语权的表现。

英国对于“五眼联盟”所热衷干预的涉华民主议题格外关注，不断推动联盟合作向这一类政治外交议题转型。以香港问题为例，英国凭借与香港的历史渊源成为干涉中国内政最积极的排头兵，多次同四国发表针对香港政治、人权等问题的联合声明。例如，2022年英国政府发布第50份《香港问题半年报告》，指责中国政府推行包括国安法在内的治港政策。

第二，支持扩大联盟规模。2018年以来，为配合美国围堵中国的“印太战略”，“五眼联盟”瞄准印太国家启动新一阶段的扩员程序。英国对此表现出极大的支持意愿，力荐几个主要的印太国家加入，尤其是日本和印度。近年来，日印两国与“五眼联盟”越走越近。2020年10月11日，“五眼联盟”发表声明，以监控网络犯罪为名，要求科技公司在加密应用程序中“开后门”，以便“五眼联盟”成员国及其他相关国家的执法机构能够获取访问权限。[3]这里的“其他相关国家”，就包括同样签署了这一声明的日本和印度，这也是“五眼联盟”与日印两国开启的一种新的合作尝试。英国议会下院保守党议员兼外交事务委员会主席汤姆·图根达特公开表示，赞成日本成为情报交换关系的第六名成员。如果说日本已经是“五眼联盟”的老搭档了，那么印度则是近年来与“五眼联盟”接触的新血液。2022年6月16日，美国白宫印太事务协调员库尔特·坎贝尔在一次访谈中表示，在美国的“印太战略”中，同印度的关系是“美国在21世纪最重要的关系”，并且他还特别说明这种“友谊”将体现在双方情报合作方面。[4]与支持日本一样，英国对于印度加入“五眼联盟”的态度也十分积极。在尝试召集所谓的“十国联盟”时，英国也将印度列入其中，并积极与印度建立更为密切的安全合作关系。2021年4月，时任英国首相鲍里斯·约翰逊访问印度，两国共同签署了一项防务协议，合作内容包括简化武器采购流程、帮助印度建造战机等。

英国推动“五眼联盟”转型的战略考虑

英国推动“五眼联盟”转型有其自身的考虑。一方面，英国有着与美国一致的安全利益诉求，而且“脱欧”后的英国在美国联盟体系与全球战略中的重要性有所下降，因此英国不得不在一定程度上配合美国推动“五眼联盟”转型。另一方面，“脱欧”后的英国开始重新布局“全球英国”（Global Britain）战略，希望借此重振地区与全球影响力，扩大与印太地区国家的合作与联系，而推动“五眼联盟”转型有助于其实现这一目标。

第一，与美国一致的安全诉求和维护英美特殊关系的现实需要。“五眼联盟”当前的转型主要针对中国、俄罗斯、伊朗等被美国视为所谓“安全威胁”的国家。对美国而言，基于新的“安全威胁”，推动原有的安全联盟转型，调整其功能、议题与规模，被认为是更有效的选择，而“五眼联盟”正是具备这种转型潜力的选项之一。英美两国对此有着高度的同步性，双方保持紧密配合，如将情报部门的活动更多地与民主议题挂钩、有关领导人频繁露面为这一转变路径发声等。英美两国的情报机构也加大了在诸如虚假信息、网络安全等领域的合作，试图证明“五眼联盟”等机构的情报工作是在促进自由、民主和人权价值观，[5]这也是两国在“斯诺登事件”后为弥补“五眼联盟”“民主”形象所进行的尝试。

英国配合美国推动“五眼联盟”转型，也受到后“脱欧”时代英美特殊关系变化的影响。众所周知，英美特殊关系源自历史文化的同根同源，但同时受到实力与资源的影响。从战时军事、情报领域的合作，到现在政治、外交、安全领域的投入，英国对于美国及其联盟体系的价值体现在方方面面，其作为美国和欧洲的中间人身份也一直相当重要，在美欧沟通以及协助美国影响欧盟政策方面发挥着不可替代的作用。然而，英国“脱欧”之后，其在美欧关系中的特殊地位受到冲击，在塑造一个符合美国利益的欧盟方面所能发挥的作用大大受限。这势必对英国在英美特殊关系中的地位带来负面影响。为了弥补这一点，英国需要在其他方面发挥作用，尤其是在当前美国高度重视联盟战略的背景下，以创始成员国的身份协助美国推动“五眼联盟”转型，可以提升英国作为坚实盟友的地位和作用。

第二，实施“全球英国”战略的需要。支持和推动“五眼联盟”转型，也是英国重塑自身“全球英国”战略的需要。2017年初，在决定“脱欧”后英国政府提出“全球英国”战略，并于2021年3月发布了冷战以来最为重要的国家安全、国防和外交政策报告——《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展和外交政策综合评估》，界定了其在“脱欧”后的国际角色，首次正式阐述了“全球英国”战略。文件中虽然依旧强调与美国的联盟关系，但“全球英国”战略更倾向于使用各种资源实现英国在外交、防务、经济、软实力等领域的全球目标。[6]这意味着英国在“脱欧”后将更加鲜明地立足全球，拓展欧洲以外的发展空间。而推动“五眼联盟”转型为英国进一步深化自身战略转型提供了契机，这也是英国实施“全球英国”战略的具体手段。

一方面，英国通过“五眼联盟”议题领域的扩展来展示对华强硬态度，提高其全球政治、经济和科技影响力。英国政府在《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展和外交政策综合评估》中，将中国定义为“竞争者”，指出中国“具有与英国不同的价值观，对英国及其盟友形成挑战”。[7]又如，华为5G问题让英国认为与中国在科技方面的竞争已经愈发激烈，英国情报机构“政府通信总部”主任弗莱明对此曾诬称，“西方世界面临着一个威胁，即所依赖的关键技术或将不再由自己塑造，而将会被中国等国家所掌控” 。[8]因此，英国积极推动“五眼联盟”在供应链、高科技方面进行深度合作，将中国等国家预设为主要威胁和竞争对手。由此可以看出，强化“五眼联盟”作用是英国“脱欧”之后基于自身安全与影响力需求的战略选择。

另一方面，英国通过支持“五眼联盟”与印太地区合作伙伴接近，以整合所需战略资源。“全球英国”战略当前的着眼点正是炙手可热的印太地区。2021年5月，英国新航母伊丽莎白女王号将巡游印太地区作为处女航，这被视为重申“全球英国”理念的战略之旅，旨在展示英国力量及其对地区盟友的重视与长期承诺。“全球英国”战略在印太地区推进落实的过程中，英国一直致力于加强与该地区国家在经济、安全、外交等方面的合作。以印度为例，英国与印度的安全伙伴关系有一定基础，早在2015年就建立了防务与国际安全伙伴关系。2016年英国开始全球战略转型后，更是大大提升了与印度的安全合作，将其视为“全球英国”战略的重要合作对象。2018年，英国与印度发表《英国－印度联合声明》，表示两国将加强在印太地区的海洋事务合作。英国政府在《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展和外交政策综合评估》中多次提到印度，强调两国在经济、科学和技术领域的合作潜力，体现出英国在向印太地区进行战略倾斜背景下对发展英印关系的高度重视。2022年1月，英国与印度启动自贸协定谈判，力争到2035年将双方贸易总额提升至380亿美元。

英国推动“五眼联盟”转型的前景

如前所述，无论是被动配合还是主动推进，英国都是“五眼联盟”转型的坚定支持者和推动者。展望未来，英国势必继续依赖美国资源，配合美国战略节奏，以让转型的“五眼联盟”在一定程度上为己所用。不过，英国要在“五眼联盟”转型中争取更多话语权，并非一帆风顺。“脱欧”对英美关系的影响、国内的经济颓势以及政局的不稳定，都会对英国实施扩张型外交政策带来不利影响。

首先，英国将更积极塑造自身作为“中国议题推动者”的角色，以争取推动“五眼联盟”转型的主动权。英国保守党政府近年来对华政策态度愈发强硬，这与美国及其盟友在推动“五眼联盟”转型及“印太战略”过程中的立场一致。在推动重启英国外交政策综合评估的过程中，当时的首相候选人特拉斯就曾表示未来当选后要正式给中国贴上“威胁”的标签，而不仅仅是《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展和外交政策综合评估》报告中所称的“系统性竞争对手”。[9]虽然特拉斯仅仅是昙花一现，但继任者苏纳克在对华态度上基本与其一脉相承。苏纳克刚上台就与拜登通话并强调英美协调在印太地区合作中的重要性，以及美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）在应对中国挑战方面的意义。接下来，在更多涉及中国的议题上，英国很可能将更为主动地承担起倡议者、推动者甚至领导者的角色，将“中国议题”作为联盟转型中争取主动权的一个最有力工具。