开启中非应对气候变化合作新征程

【关键词】非盟  全球气候治理  中非关系  COP27

近年来，世界主要大国围绕应对气候变化的竞争与合作关系日益影响全球气候地缘竞合演进图景。非洲是世界政治舞台上的重要一极，非洲国家是全球气候谈判的关键主体，同时非洲气候议题已经成为当前全球地缘政治的重大议题和前沿焦点。非盟和非洲各国在这一问题上秉持理念共识与坚定立场，多措并举推动全球气候治理。中非应对气候变化合作走在全球前列，被称为“非洲的气候大会”的《联合国气候变化框架公约》第27届缔约方大会（COP27）开启了中非合作应对气候变化的崭新时代。双方应在南南合作和共建“一带一路”框架下，进一步提升国际合作能级，增强非洲自主发展能力，坚持绿色发展道路，实现多方互利共赢，为构建人类命运共同体提供示范样板。

非洲参与全球气候治理的基本理念与实践

非洲国家在参与全球气候治理中扮演重要角色，30多个国家签署了《非洲应对气候变化进程内罗毕宣言》，几乎全部加入了《联合国气候变化框架公约》，90%以上国家签署了气候变化《巴黎协定》。非洲国家正试图以国家利益为前提，在应对气候变化和确保经济发展空间之间寻求平衡。[1]推动非洲社会全面适应气候变化，及时有效中和气候灾难的消极影响，转危为机，是当前非洲各国探索和发展的重要考量。

一、非洲深受全球气候变化的影响

在全球气候治理中，尽管非洲的温室气体排放总量和人均排放量较少，却是遭受气候变化威胁最严重的地区之一。世界气象组织（WMO）发布的《2021年非洲气候状况》指出，非洲只约占全球温室气体排放量的2%至3%，但却遭受了不成比例的后果。[2]2022年4月，南非部分地区强降雨造成400人死亡，4万人无家可归。[3]非洲之角持续的旱情刷新了纪录，影响了近2200万人。世界粮食计划署（WFP）发出警告：超过700万索马里人将继续面临严重缺粮，100万人无家可归，270万头牲畜死亡。[4]联合国政府间气候变化专门委员会第六次评估报告和世界气象组织发布的《2020年非洲气候状况》报告显示，非洲大陆变暖速度比全球平均值要快，海平面上升速率、冰川退缩率高于全球平均水平，极端天气和气候事件（高温热浪、强降水、干旱）增多，给农作物种植、产业发展、生态环保带来不同程度影响。[5]气候变化还导致难民、粮食安全、水资源短缺和恐怖主义等问题。非洲开发银行行长阿德西纳表示，气候变化每年给非洲带来70亿至150亿美元经济损失。非洲开发银行代理首席经济学家兼副行长凯文·乌拉玛表示，在2020—2030年期间，非洲因气候问题造成的损失将达到近1.3万亿美元。新冠疫情加剧了气候变化的不利影响，大多数非洲国家忙于抗击疫情顾不上更新国家自主减排计划（NDC）。但在现实面前，“非洲别无选择，只能应对气候变化”。[6]

二、非洲在全球气候治理中的基本主张

气候变化对非洲既是挑战，也为非洲深化合作提供了难得机遇。非洲国家应对气候变化共同立场的形成，有利于非洲在未来的国际气候谈判中争取主动，并有效应对气候变化所引发的消极影响。非盟及非洲国家在坚持气候治理原则主张、争取发展中国家发展权益等方面作出了积极努力。

一是坚持在可持续发展框架下应对气候变化。非盟《2063年议程》将“可持续发展”列为非洲发展七大愿景之首。为应对气候变化，实现可持续发展，非盟扩大“农业、农村发展、蓝色经济和可持续环境委员会”（ARBE）的职责，以反映可持续环境和蓝色经济的重要性，并提高复原力、适应力和缓解补救能力。同时，把技术创新和技术转让作为可持续发展的基础和支撑，积极与伙伴组织开展合作，制定批准实施非盟气候变化战略、非洲天气和气候服务开发应用战略等。此外，非洲积极参与气候谈判，在1995年德国柏林举行的《联合国气候变化框架公约》缔约方第一次大会上，非洲国家自发成立了非洲气候变化谈判小组，[7]成员国根据非洲国家元首、政府首脑气候变化委员会和非洲环境与自然资源部长级会议的决定参加国际气候谈判。在2015年第21届联合国气候变化大会（巴黎气候大会）前夕，非洲气候变化谈判小组通过积极努力，将其大部分关键提案纳入了气候变化《巴黎协定》，包括《国家自主贡献计划》的气候适应部分等。

二是坚持共同但有区别的责任原则。1992年制定的《联合国气候变化框架公约》考虑到各国经济发展水平、历史责任和当前人均排放上存在差异，确定了“共同但有区别的责任”原则。2009年《非洲应对气候变化进程内罗毕宣言》的签署标志着非洲国家在坚持尊重公平、共同但有区别的责任等原则方面达成了广泛共识，即团结一致增强国际谈判话语权，敦促发达国家履行相关义务和责任，争取外部资金和技术支持。非洲多国积极出台应对战略、政策、行动计划、法律法规，不断加大国家资源的投入。[8]2011年德班气候大会南非代表团团长、时任南非水利与环境部部长埃德娜·莫莱瓦强调，“广大发展中国家都在积极为应对气候变化制定政策，采取行动，发达国家也要切实承担责任，这就是‘共同但有区别’的责任原则。”[9]喀麦隆学者罗德里格表示，“发达国家已实现较高水平的发展，在应对全球气候变化进程中应负主要责任。大多数非洲国家仍处于基础设施建设和工业化的初级阶段，需要面对经济增长与人口增长带来的双重挑战，同时还要承受与发达国家几乎相同的国际气候政策限制，这是不公平的。”[10]

三是坚定维护多边主义。应对气候变化要坚持全民参与和广泛国际合作。非洲国家一直支持中方提出的全球发展倡议和共同构建人与自然生命共同体等理念，认为坚持多边主义才是解决气候变化问题的关键。赞比亚总统希奇莱马表示：“气候变化问题不应该把我们分开，不应该让我们彼此远离，国际社会有责任团结起来，更加紧密地合作。”埃及总统塞西强调：“世界有必要让所有发展中国家，特别是非洲的发展中国家，感到他们的优先事项得到了回应和考虑，并让发展中国家在其能力和获得的资金数额范围内承担起应对气候变化的责任。”非洲多国领导人呼吁，全球应该团结合作，共同应对气候变化挑战；国际社会有责任团结起来，更加紧密地合作，助力非洲在应对气候变化问题上取得质的飞跃，带来积极的改变。[11]

三、非洲参与全球气候治理的实践

长期以来，非洲积极参与国际社会气候变化治理进程，非盟为应对气候变化采取了一系列行动举措并取得一定成效。

一是提高能力。非盟风险能力机构（African Risk Capacity，ARC）与各国政府密切合作，加强主动应对自然灾害的能力，保护国民生命并在自然灾害发生后提供支持和重建受损的基础设施。

二是出台政策。在能源转型领域，非盟与近50个非洲国家制定了清晰的能源转型目标。在安全领域，逐步探索“气候适应+安全”模式之于构建可持续和平的重要意义。非盟和平与安全理事会把大力推动气候适应列入重要议题，推动建设涵盖气候变化议题的大陆早期预警系统。在社会经济发展领域，《非洲发展新伙伴计划》（NEPAD）将能源结构转型、自然资源管理、国际产能合作、社会赋权等不同类别议题，与推进气候适应建立直接联系，谋求实现气候友好型发展。

三是加大投入。非洲开发银行将在2025年前融资250亿美元支持非洲应对气候变化。为保证非洲粮食供应，该行实施了“技术支持非洲农业变革”项目，两年间已向27个国家的1200万农民发放“气候友好型种子”。在可再生能源领域，该行正在萨赫勒地区实施200亿美元的“沙漠发电”计划，预计将为2.5亿人供电。[12]

多数非洲国家就气候变化问题开展了一系列行动，以期及时、有效应对气候灾难带来的负面影响。南非作为气候变化国际谈判“基础四国”（其他三国为巴西、印度和中国）之一，早在2004年就制定了《国家气候变化应对策略》，2011年通过了《国家气候变化应对政策》，其中设定了短中长三个时期目标。尼日利亚是参与应对全球气候变化最早的非洲国家之一，出台了《国家气候变化政策和应对战略》等专门性国家政策战略；肯尼亚计划在2030年实现100%清洁能源供电，地热能的开发将帮助该国到2030年减少32%的碳排放量；摩洛哥计划到2025年实现可再生能源占比超过52%，其太阳能产业每年可减少超过76万吨的碳排放量；埃及正通过一系列行动展现应对气候变化的承诺，包括启动2050年国家气候变化战略，发行中东北非地区首个主权绿色债券等。平均而言，非洲国家已将其年国内生产总值的5%左右用于支持减缓气候变化的各项措施。[13]非洲国家的积极参与为全球气候治理注入了新动能。

中非合作应对气候变化的成就与挑战

中国一向高度重视非洲在应对气候变化上的重要角色和合理诉求，始终在加强同非洲国家应对气候变化上走在前列。在COP27大会上，中国联合广大非洲国家，积极敦促发达国家承担历史责任，并为非洲国家应对气候变化所要解决的资金问题积极寻找出路，相继举办“南南合作高级别论坛”“青年应对气候变化”主题边会等活动，并以多国语言向世界发出《2022全球青年应对气候变化倡议》。2021年11月，中非合作论坛第八届部长级会议首次发布《中非应对气候变化合作宣言》，建立新时代中非应对气候变化战略合作伙伴关系，为国际社会应对气候变化合作树立了典范。

中国在南南合作机制下持续加强顶层设计，统筹推进合作全局，有效提升了非洲各国应对气候变化的韧性和能力。《中非合作论坛——达喀尔行动计划（2022—2024）》第一次把环境保护和应对气候变化单独列为一章，阐述新时期中非在气候变化领域的合作，包括但不限于共同建立健全绿色低碳循环发展经济体系，利用好现有中非环境合作中心深化环境合作，深化在野生动植物、荒漠化、海洋等不同生态环境领域的务实合作。《中非合作论坛第八届部长级会议达喀尔宣言》《中非合作2035年愿景》《中非应对气候变化合作宣言》等极大推动了非洲大陆绿色低碳发展的进程。2022年9月，中国举办“全球发展倡议之友小组”部长级会议，提出推进“全球清洁能源合作伙伴关系”，首批项目就包括在19个非洲国家开展气候变化和绿色发展合作。[14]

当前，中国已与多个非洲国家签订应对气候变化的合作协议，在塞舌尔等国家建设低碳示范区和适应气候变化示范区，在埃塞俄比亚等国家开展38个减缓和适应气候变化项目。从中非共和国的萨凯光伏电站、肯尼亚的加里萨光伏电站，到埃塞俄比亚的艾沙风力发电站、赞比亚的卡夫埃峡水电站，中国在非洲多国开发了数百个清洁能源项目，支持其应对气候变化。中国累计举办了45期应对气候变化南南合作培训班，为120多个发展中国家培训约2000名气候变化领域的官员和技术人员。[15]依托2020年年底正式运行的中非环境合作中心，中国推动开展了“中非绿色使者计划”和“中非绿色创新计划”，帮助非洲国家在绿色发展的道路上越走越远。在航天合作领域，共享气象卫星数据，支持马达加斯加、莫桑比克等国应对飓风灾害，增强防灾减灾能力并且在气候变化方面开展联合研究。