巴西政治格局变迁与中巴关系发展新机遇

【关键词】巴西劳工党  拉美左翼  卢拉政府  中巴关系

2022年10月31日，巴西劳工党（PT）候选人、前总统卢拉以不到2%的得票率优势险胜自由党候选人、时任总统博索纳罗，在离任12年后第三次当选巴西总统，并于2023年1月正式就职。卢拉的回归强化了拉美的左翼复兴趋势，目前拉美地区的前五大经济体均为左翼政府执政，左翼政治版图已覆盖拉美地理面积的85%和人口的近80%，势头超过了21世纪初的拉美“粉红浪潮”。巴西作为拉美面积最大、经济实力最强的经济体，其政治格局的变迁将对拉美地区权力结构产生重要影响。卢拉作为“巴西史上最受欢迎”的总统，其新政府内政外交政策的走向，也将对中巴关系发展和中拉整体合作进程产生重要影响。

左摇右摆的政党格局与卢拉的胜选策略

21世纪以来，巴西与拉美地区政治格局的变化大体同步，具有左翼与右翼轮流执政的“钟摆效应”。以1998年查韦斯当选委内瑞拉总统为标志，拉美地区进入长达17年的左翼执政周期。在拉美第一波“粉红浪潮”催化下，卢拉作为起于微末的魅力型民选政治领袖，曾于2003—2010年连续8年两次担任巴西总统。在卢拉这两个任期内，巴西国内左翼政党具有压倒性优势，为其大刀阔斧地推动经济发展和社会变革奠定了坚实基础。2015年，以连续执政12年的阿根廷左翼政党下台为标志，拉美左翼执政周期终结，地区政治格局呈现“左退右进”的态势。2016年，时任巴西总统的劳工党领袖罗塞夫被弹劾下台，温和右翼民主运动党领导人特梅尔接任总统职位，巴西政局开始向右转。在2018年的巴西总统大选中，极右翼社会自由党候选人博索纳罗将“惩治腐败”作为“社会变革”切入点，利用民粹主义和政治仇恨作为动员手段，向政治建制派发起猛烈攻击，并成功当选总统。自2018年博索纳罗当选后，巴西的右翼执政周期得以强化，直至本次大选结束。

卢拉此次竞选并出任巴西总统，面临的内外形势与21世纪初的左翼强势回潮有所不同。从国际层面看，上一轮“粉红浪潮”对应国际大宗商品的繁荣周期和世界经济的上行周期，而本次左翼回归面临由新冠疫情、乌克兰危机等诱发的世界经济下行周期，具有鲜明的高通胀、高赤字、低增长特征。从地区层面看，一方面，拉美地区的政治极化使得左右翼力量对比呈现旗鼓相当的态势，左翼虽然略胜一筹，但右翼仍拥有较为稳定的选票基本盘，左翼政党要想在大选中胜出必须要积极争取中间力量，这导致左翼政党执政后很难推动重大经济和社会改革议程；另一方面，此次拉美左翼政党多推崇“绿色”发展理念，注重加强自然环境保护，主张积极应对气候变化，迥异于上一轮左翼政府大力推动矿产、石油等自然资源开发的政策路线。[1]从国内层面看，极右翼势力的崛起使巴西政党格局呈现出极化的特征。一方面，由于卢拉曾因贪腐指控入狱（2021年巴西法院裁定此前判决无效）、劳工党在2018年总统大选中落败，以劳工党为代表的左翼进步力量被削弱；另一方面，因为特梅尔过渡政府期间经济严重下滑和公共安全问题恶化，温和右翼和中右翼政党力量也被持续挤压，以博索纳罗为代表极右翼势力乘势崛起。

自20世纪80年代“再民主化”进程开启之后，多党制的实行使巴西政党制度趋于“碎片化”，任何候选人都难以作为单一政党候选人在总统大选中胜出。由于右翼势力依然掌控足够强大的核心选民基本盘，且福音派和军队对右翼势力的支持不可小觑，仅凭劳工党的力量单独向右翼势力发起挑战难以成功。为赢得2022年总统大选，卢拉及其所在的劳工党采取“统一战线”策略，积极开展联络活动，广泛团结进步力量，组建与右翼势力相抗衡的中左翼政党联盟。具体而言，卢拉组建的中左翼政党联盟共汇集了7个党派，其中处于核心位置的是由巴西共产党（PCdoB）和绿党（PV）与劳工党直接结成的政党联盟，另有巴西社会党（PSB）、社会主义和自由党（PSOL）、可持续发展网络（Rede）和团结党（SP）4个党派与劳工党以“统一战线”方式开展密切合作。[2]对卢拉和劳工党而言，组建中左翼政党联盟有利于化解来自右翼势力的严峻挑战，从而在价值观念、民众基础、施政方略等多个维度进行广泛的组织动员，淡化意识形态的左右分歧，以最大化地团结各方力量、整合社会资源。

为尽可能地弥合意识形态和阶层鸿沟，卢拉在竞选中以《巴西重建和转型方案》为施政纲领，其竞选主张并未强调甚至有意回避劳工党的传统左翼政治主张，反而竭力树立“和平促进者”的形象，不断向“中间路线”靠拢，以更加务实、包容的政策争取跨党派、跨阶层的民众支持，着力解决社会矛盾，全力凝聚发展共识。相较于竞争对手博索纳罗，卢拉更擅长调和复杂的社会关系，整合协调不同立场的政治势力，并根据形势变化采取务实策略，这赋予了他强大的号召力和选票吸引力。此外，卢拉此前两届总统任期内所创造的经济高速增长成绩和民生改善记忆也为他带来了大量来自中下阶层的选票支持。胜选后，卢拉再次呼吁“不存在两个巴西”，执政联盟不是劳工党政府，而是一个代表广泛党派、各个阶层民众的巴西人民政府，他将“为2.15亿巴西人执政”，而不仅仅是为“那些投票给我的人”。

尽管卢拉在总统大选中胜出，但其以十分微弱的得票优势（50.9%）险胜博索纳罗（49.1%）。从议会和地方选举结果看，右翼保守势力依旧强劲，“朝小野大”成为巴西政坛基本态势。在议会，右翼和中右翼政党在众议院513个席位中占据273个席位，在参议院中占据的席位也超过半数，在权力结构中处于上风。在地方选举中，劳工党及其中左翼联盟政党在巴西27个州中仅得到10个州的支持，而右翼则不断扩大地方执政版图，以巴西最为富庶的东南部地区4个州为例，新当选的州长中有3位是博索纳罗的盟友或拥护者。由于中左翼政党联盟在议会权力结构中处于劣势，因此“府院之争”激烈，这也决定了卢拉政府的施政纲领难以完全依照劳工党的意愿推进。

卢拉政府的基本政策取向

在博索纳罗承认败选后，仍有大批博索纳罗支持者不认可选举结果，在巴西多地举行抗议活动。在卢拉就任总统一周后的2023年1月8日，数千名博索纳罗支持者强闯位于巴西利亚的国会大厦、联邦最高法院和总统府，并与军警发生冲突，致使上千人被拘捕。此次骚乱事件说明，卢拉要实现就职演说中提到的“团结与重建”，仍面临诸多挑战。鉴于政治极化和社会撕裂现象严重，卢拉新政府在内政上恐难有大作为，更不会执着于此前执政周期中强调的发展道路选择问题，而是将以改善民生为施政重点，更多聚焦于促进经济增长和完善社会治理。与此同时，因内政的施展空间较为有限，对外关系成为卢拉政府的优先发力点，重塑巴西的大国地位将成为其政策调整的优先方向。

第一，在政治层面，以妥协求共识，争取中间力量，关注边缘群体诉求。巴西党派林立，政党数量超过30个，意识形态差异巨大。面对“碎片化”的政治生态，为更有效地治理国家，卢拉政府需要妥善协调政党关系，在现有选举联盟的基础上进一步巩固和扩大执政联盟，以“政治包容主义”争取中间派系的支持。同时，卢拉政府也需要处理好与联邦各州州长的关系，保证未来联邦政府的政策较好地得到贯彻落实，以更大程度保证国家的“可治理性”。此外，在博索纳罗执政期间，巴西政治日益呈现出反人权、反多元化和反民主的倾向，女性群体、“彩虹族群”、少数族裔和土著居民权利都遭到严重侵犯。卢拉在此次选举中不仅延续支持劳工运动、改善工人权益的传统左翼主张，也回应上述边缘群体的政治诉求，在保障女性堕胎自由、同性婚姻合法化、原住民土地所有权等方面多有涉及。

第二，在经济层面，推进财税改革，刺激经济增长，平衡政府和市场关系。在疫情冲击下，博索纳罗政府持续对底层民众和众多行业进行补贴，造成中央和地方财税关系紧张。为兑现竞选承诺，卢拉政府未来至少需要增加1000亿雷亚尔的支出，以增加家庭补助金、提高公务员工资等。对此，卢拉主张循序渐进地推进财税改革，调整原有不公平的税收结构，通过改进税收累进模式，提高公共财政开支。为改善政府的财政状况，卢拉政府恢复对汽油和乙醇征收燃料税，预计到2023年6月将为政府增加近220亿雷亚尔的财政收入。在4月10日举行的执政百日讲话中，卢拉宣布政府将于5月出台“加速增长计划”，旨在吸引内外资金，加大对交通运输、数字化基建、新能源转型、城镇水利设施等领域的投资力度，以创造更多的就业机会，拉动经济增长。此外，卢拉强调将加强政府管控，恢复联邦政府在基建和工业化等领域的投资，反对石油、电力和邮政等重点行业的私有化，大有延续卢拉上一轮执政时“再国有化”之势。然而，卢拉政府的“再国有化”政策将面临中右翼政党的极力反对，恐难以有效推行。要想推动经济务实发展，卢拉亟需在政府和市场之间寻求一个新的平衡点，此前执政周期中对巴西发展道路的探索恐难以再现。

第三，在社会层面，消除饥饿和贫困，重塑公共卫生与教育，致力于实现社会平等与安全。当前，巴西面临巨大的社会民生挑战：3300万巴西民众面临严重饥饿问题，1亿人生活在贫困中，这些数字均是近年来最高水平。[3]对此，卢拉将延续其此前任期的执政亮点，重拾劳工党政府曾实施过的社会保障方案，通过推行“家庭补助金计划”减少贫困和饥饿，最大限度地发挥公共开支惠及底层民众的“涓滴效应”。在公共卫生领域，卢拉政府计划加强“统一卫生系统”的公共性和普及性，以应对新冠疫情等公共卫生危机。卢拉在执政百日讲话中表示，将加大科研和教育投入，对低龄儿童家庭提供额外补助，提高对贫困家庭的救助金，致力于消除社会不平等。在公共安全领域，由于不平等问题加剧，巴西国内的极端主义叙事和对民主制度的质疑滋长。2016—2018年间，巴西的政治暴力事件平均每8天发生1起，而2019—2021年间变为平均每2天发生1起。[4]特别是在2022年大选中，社会撕裂加剧导致威胁、恐吓、政治暴力甚至是流血冲突事件激增。为此，卢拉政府计划推出一项全国性的公共安全政策，改革“统一公共安全系统”，以实现安全系统的现代化，进而保障巴西社会治安的稳定。

第四，在生态层面，打击“掠夺式使用”自然资源行为，保护亚马孙雨林。卢拉是可持续发展愿景坚定拥护者，一直谋求巴西在环保领域的国际领导地位。在卢拉此前两个任期内，巴西的热带雨林砍伐率比2004年的峰值下降了约四分之三。但在博索纳罗执政期间，亚马孙雨林的砍伐量逐年增加，其破坏程度刷新历史记录。卢拉表示，上任后将实施“净零森林砍伐”政策，同时呼吁国际社会与巴西加强合作，建立“新的治理体系”来保护亚马孙雨林的生态环境。卢拉认为，巴西应成为全球气候谈判的领导者，因此，其刚一胜选便出席第27届联合国气候变化大会（COP27），就环保议题向世界作出承诺，消除国际社会对巴西的疑虑。此外，卢拉在执政伊始便宣布重启博索纳罗任期内被冻结的“亚马孙基金”，并积极从德国、法国、美国、西班牙等国募资用于生态环境保护。截至2023年4月10日，“亚马孙基金”已经资助102个热带雨林保护项目。有舆论认为，在环境和气候问题上的立场转变是巴西塑造国际关系新格局的开端，体现出卢拉在国际舞台上重新定位巴西、塑造大国形象的雄心。

第五，在外交层面，重回多边主义，立足拉美构建多元平衡大国关系，重塑巴西全球影响力。作为地区主义的笃行者，卢拉改变了博索纳罗政府暂停巴西参与拉共体的政策，积极重返拉共体，加快推进拉美地区的一体化进程。除拉共体外，推动次区域一体化也是卢拉地区政策的重点方向，卢拉将强化巴西在南方共同市场、南美洲国家联盟等组织中的领导角色。在巴西大国梦的驱使下，卢拉在上一执政周期将亚太和非洲纳入其宏伟的“全球主义”地缘战略视野，致力于实现巴西从南美区域大国到全球参与者的身份转变，并以此平衡美欧对巴西的影响。此次卢拉执政后，仍会延续其“全球主义”地缘战略，以推动全球治理体系变革为切入点，以塑造巴西的世界大国地位为目标，将参与国际事务和地区热点问题视为扩大自身发展空间、施展大国抱负的优先方向。在全球治理议题上，卢拉主张积极推动巴西“入常”、申办2025年联合国气候变化大会、筹办亚马孙雨林国家峰会等。针对乌克兰危机，卢拉在2023年4月访华期间倡导仿照二十国集团的模式，组建一个致力于调解冲突的组织。在大国关系上，卢拉主张构建更加多元平衡的大国关系，既注重与中美之间的互动，也兼顾与俄欧之间的交流，在对中国和俄罗斯的态度上不再无条件地追随美国。在对发展中国家合作上，注重依托金砖机制深化“南南合作”，为此卢拉提名巴西前总统罗塞夫为金砖国家新开发银行行长并出席罗塞夫的就职典礼。