发展中国家主权债务治理探析

【关键词】发展中国家  主权债务  债务救助  缓债倡议  全球治理

发展中国家的主权债务问题是当今全球治理和国际发展合作中的突出问题。受世纪疫情、乌克兰危机以及发达经济体加息等多重因素叠加影响，2008年以来发展中国家经历的规模最大、范围最广的第四波债务高峰正在转化为新一轮债务危机。[1]大约15%的低收入国家已经陷入债务危机，45%的国家处于债务高风险状态，约25%的新兴市场国家处于高风险并面临类似违约的借贷风险敞口。[2]4个国家申请利用二十国集团（G20）《缓债倡议后续债务处理共同框架》（简称《共同框架》）重组其债务，7个国家正处于违约边缘，更多国家积极寻求国际货币基金组织（IMF）的最后财政支持或者尝试从其他途径获得新的融资支持。[3] 然而，比债务问题更严重的是，一些西方大国实行不负责任的金融政策，承担国际责任和提供全球公共产品的意愿明显下降，它们按照意识形态和冷战思维划界，加剧了国际分裂和全球治理赤字。这一问题直接影响着“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”（简称“缓债倡议”）及《共同框架》等国际债务救助方案的实施，更阻碍了公正、合理和有效的国际债务治理体系的构建。如何有效应对发展中国家的债务危机，已成为一项重要的全球治理议题。

发展中国家债务问题的国际政治根源

债务问题及其治理与国际政治密切相关。自布雷顿森林体系建立起，金融就是美西方国家谋求霸权和影响发展中国家的重要工具。一方面，美西方国家向发展中国家直接提供官方贷款，服务其战略目标；另一方面，它们通过主导国际金融秩序或国际金融市场，间接影响发展中国家的财政金融体系和经济发展。然而，随着以中国为代表的新兴市场国家的崛起，全球金融体系正发生深刻变化，对当今主权债务治理产生显著影响。

随着大国实力对比和全球金融体系的变化，发展中国家的外债来源出现明显多元化趋势。2008年以来，低利率时代推动西方资本向发展中国家扩张，国际金融市场成为部分发展中国家主要融资来源，其中私人金融机构和商业银行成为发展中国家最大的外债来源。中国等新兴市场国家对发展中国家的贷款则出现了较快增长。包括世界银行、国际货币基金组织以及地区性多边金融机构在内的多边金融机构虽然在发展中国家外债中的比重有所下降，但依然占据重要地位。资本的便利性带来了发展中国家债务的增长，而债权人多元化增加了债务救助和治理协调的难度，导致在出现债务危机时很难达成快速的应对方案。

第一，债务来源以及利益攸关方多元化导致债务救助碎片化。不同性质的债权人出于对自身利益的考量，对待债务救助的态度存在较大差异。私人债权人是发展中国家最大的债权人，债务救助若要发挥实质作用就必须依赖私人债权人的参与，但私人债权人基于投资回报考虑往往不参与集体债务救助，而是按照市场方式进行债务处置。多边金融机构主导着集体债务治理，但其出于维护信用评级等考虑往往也选择不参与债务救助。双边官方债权人出于国内政治、经济和金融的考虑，在是否以及如何参与债务救助上持谨慎态度，而且政府部门与金融机构之间的考虑也存在差异。同时，国际组织和债务非政府组织往往基于发展考虑极力要求提供债务减免。

第二，不同债务救助方案间产生双边与多边协调难题。多边或集体债务救助多采取自上而下的范式，即通过构建一套债务治理的原则、规范和计划来推动参与者接受和执行，而双边债务救助具有自下而上的特点，即债权人和债务人先在双边层面达成共识，之后才可能开展债务救助。集体债务救助和双边债务救助的参与方对彼此的期待也存在差异，多边金融机构主导的主权债务救助过程，往往通过推动集体共识的方式，要求双边官方债权人有效执行；而双边债权人则希望多边机构更好发挥财政和流动性支持的作用。然而，由于债务国国情不同，自上而下推动的集体债务救助范式在不同国家的实践中也存在明显差异。例如，为获得IMF财政支持，赞比亚利用《共同框架》首先选择与双边官方债权人达成债务重组协议，而加纳为获得IMF的财政支持则首先寻求与私人金融机构进行债务重组。[4]

第三，多元债务治理方式存在融合难题。由西方国家控制的巴黎俱乐部主导了以往对发展中国家的债务救助，并确立了主权债务处置的主要原则。然而，近年来，由于西方国家官方贷款比重减少，其在主权债务处置中的相关性也随之降低，相比之下，中国等新兴经济体正成为发展中国家重要的双边官方贷款来源。在主权债务处置实践中，中国也阐释了自己的原则和主张，包括更重视可持续发展、不倾向于提供直接债务减记、建立有中国特色的主权债务处置机制如“上海俱乐部”等。[5] 与此同时，债务国也希望提升自己的话语权，开始探索债务治理的“第三条道路”，包括成立对应于债权人集团的借款国集团，提升债务国的集体协调能力。此外，私人债权人基于合同方案或集体行动条款也形成了较为成熟的债务处置方式。由此，多元的债务治理范式之间的互动博弈加剧了国际债务治理的碎片化。

地缘政治博弈和大国竞争使本应属于发展议题的债务问题政治化。前些年，美国、印度等国极力渲染“债务陷阱论”，利用债务问题诋毁中国与发展中国家的合作，当下则利用发展中国家的债务危机发起“责备中国”（Blame China）行动，对中国进行无理指责和抹黑，夸大“隐形债务”、透明度等问题，罔顾债务重组谈判本就耗时费力的客观事实，把债务救助进展不力的责任归咎于中国。债务问题已成为美印等国加强与中国地缘竞争的重要工具：一方面通过渲染债务威胁和中国责任，试图破坏相关国家与中国的合作，削弱中国在发展中国家的影响力；另一方面则以炒作债务问题为掩护，扩大对外贷款和融资，提升自身在发展中国家的影响力和竞争力。近年来，美国通过美非领导人峰会、美国—东盟领导人峰会等场合明显加大对发展中国家的融资力度。

债务问题政治化的影响

在地缘政治和大国博弈加剧的背景下，债务问题政治化正对国际债务治理带来非常消极的影响，建构了对发展中国家债务问题的错误认知，阻碍了国际债务治理合作的机制和规范建设，加剧了债务救助中的集体行动困境。

第一，建构对发展中国家债务问题的错误认知。债务问题是国家发展进程中的正常现象，一国的债务问题往往有着深刻的国内和国际根源。债务问题政治化的做法建构了对发展中国家债务问题的错误认知，导致发展中国家债务问题的根源不能被正确认识。阴谋论和反智主义论调在民众、媒体、政客甚至决策者之间的传播加剧了对中国认识的固化和负面化，导致国家决策的偏差和非理性。[6] 这严重影响着国际社会对中国的认知甚至阻碍了应有的合作。例如，尽管专业研究已经证明不存在“债务陷阱论”，但美西方政客根本不愿客观解读中国的政策，更不承认中国的贡献和作用。同样，美国一直认为中国并没有很好地执行“缓债倡议”，但最新研究发现中国在对发展中国家债务处置上发挥了非常重要的作用。“缓债倡议”期间，中国在符合条件国家的偿债总额占比为30%，却贡献了总缓债额的63%。[7] 因此，动辄就将债务重组延误归咎于中国是错误的和蓄意的，这往往忽略更重要的事实：债权人的利益竞争才是阻碍债权人协调的根本原因。另外，债务问题的政治化往往导致发展中国家其他更主要的诉求被忽视，如投资、贸易、新融资等发展合作议题。[8]

第二，制造主权债务救助困境。债务问题政治化导致中国与传统债权人之间的差异被夸大，加剧了中美信任赤字，从而影响主权债务救助共识和方案的形成。中国与传统债务处置机制在透明度、债务处置原则以及方式上的差异被明显夸大。美国指责中国不同于西方国家的“非常规做法”，包括加入过多保密条件、不透明、规避巴黎俱乐部条款、不愿意提供债务减免等。而在中国看来，美国有意回避私人债权人问题才是导致发展中国家债务违约的关键。

债务问题政治化不利于债务问题上的国际合作。一边横加指责，一边又寄希望于中国按照美国要求的方式承担不公平的责任，这显然是不现实的。而发展中国家对美国等的“责备中国”行动和向中国施压的做法有着清醒认识：“‘责备中国’行动的真正目的是将中国纳入由西方主导的共同阵线，在提供减免债务中对负债国施加严格条件。中国正确指出了这种方法的缺陷，因为它没有解决发展中国家债务问题的结构性根源。”[9]

第三，影响债务救助效果。美国等一些国家极尽夸大中国责任、规避本国责任、制造国际分裂之能事，并没有把重点放在真正应对和解决发展中国家债务问题上，这导致国际债务救助的效果非常有限。其原因主要有三点：首先，私人金融机构和多边金融机构等主要债权人不参与缓债，而主要由双边官方债权人提供缓债支持，进行债务处置，且有限缓债也只是针对低收入国家，覆盖范围较小。因此，其效果自然非常有限。其次，相对于有限的债务救助以及艰难的债务谈判过程，美国等发达经济体的金融政策往往轻易破坏了已有的债务救助效果，给发展中国家带来沉重偿债负担。例如，美元加息是压垮斯里兰卡的最后一根稻草；货币贬值导致加纳外债负担增加了60亿美元，最终迫使其宣告停止偿还大部分外债。再次，全球治理赤字和大国协调缺失凸显了债务救助的有限性。新冠疫情、乌克兰危机、世界经济衰退等对发展中国家带来严重冲击，债务救助所能释放的利好很容易被其他挑战所吞噬，比如粮食、燃油价格高涨引发的高通胀等。这需要从系统和全局的角度来理解发展中国家的债务危机和发展挑战，亟需大国在全球发展、安全与金融稳定上协调合作。

应对主权债务危机的大国责任

发展中国家正面临20世纪80年代以来最严重的债务危机。地缘政治和大国竞争加剧了全球治理赤字，严重影响着发展中国家债务危机的国际应对。与此同时，债务危机也是契机，其凸显了全球政治、经济和金融稳定以及大国协调合作的重要性。以发展中国家的债务问题为契机推动国际合作，通过大国协调来推动构建更加合理的国际债务治理框架，是应对和解决发展中国家债务危机的重要前提。

一、加强大国在国际债务治理中协调合作

当前，美国等一些国家以意识形态划线，大搞排他性集团政治和阵营对抗，其冷战思维和做法是导致国际分裂和大国关系紧张的根源，“债务陷阱论”“资源掠夺论”等阴谋论和反智主义论调严重影响国家决策以及在债务问题上的国际合作。应对发展中国家的债务和发展挑战迫切需要大国重建信任、承担责任，并在G20等多边机构中加强沟通和政策协调。

第一，信任是国际合作的基础，目前的首要任务是，大国之间要重建相互信任，共同培育“发展中国家不是大国博弈竞技场而是国际合作大舞台”的共识，在全球治理上担负起道义责任。为增进发展领域的国际合作，中国提出并落实全球发展倡议，推动高质量共建“一带一路”。美国应抛弃冷战思维，以客观理性态度看待中国在国际发展合作中发挥的积极作用，停止要求发展中国家“选边站”的错误做法，聚焦破解发展中国家的债务危机和发展挑战，推动国际发展合作去政治化。