全球发展倡议与中非发展命运共同体的构建

在百年变局和世纪疫情叠加共振的背景下，习近平主席出席2021年9月第七十六届联合国大会一般性辩论时提出全球发展倡议，推动整个国际社会对发展问题“再聚焦”，对可持续发展目标“再承诺”，对全球伙伴关系“再提振”，对国际发展合作“再激活”，得到国际社会高度赞赏和普遍欢迎。全球发展倡议不仅是中国为国际社会提供的又一重要公共产品，更是中国在全球发展领域发挥引领作用的旗舰项目，对践行“不让任何人掉队”理念、构建中非发展命运共同体意义重大。

世界新动荡变革期下的非洲发展困境

自2014年全球大宗商品价格下跌以来，非洲进入一个新的发展低潮期，且这一低潮期可能持续较长时间：一方面体现在持续近20年的“非洲崛起”逐渐褪色并被新冠肺炎疫情所终结，另一方面体现为国际社会对非洲发展支持力度的大幅下降。

从内部动力看，在经历了1994—2014年长达20年的持续快速增长之后，非洲可持续发展遭遇重大挫折。一方面，非洲经济持续增长的中长期态势不容乐观。考察冷战结束后的非洲经济发展历程可以发现，尽管在1995年和1996年非洲经济有明显增长，但“非洲崛起”很大程度上集中在2000—2014年间。自2014年起，非洲经济先后遭受大宗商品价格下跌、中美经贸摩擦及新冠肺炎疫情等因素冲击。特别是在疫情影响下，2020年非洲经济出现半个世纪来的首次逆增长，增幅为-2.1%。2021年，非洲经济增速恢复至4%，国际货币基金组织预测非洲2022年增速仅为3.7%。非洲发展银行认为，到2024年以前非洲经济增速都不太可能恢复到4%以上。如果以可持续发展目标来衡量，疫情事实上使非洲发展“不进反退”。例如，以2015年美元价格计算，疫情使非洲人均国内生产总值（GDP）倒退了10年：2020年为1564美元，仅与2010年水平（1531美元）相当。从减贫角度看，疫情使非洲过去20年的努力化为乌有，超过4000万人陷入极端贫困。

另一方面，非洲发展的宏观环境急剧恶化，资金缺口持续拉大。21世纪初“非洲崛起”的乐观气氛推动非洲多数国家采取积极的财政政策和国家发展战略。但自2014年起，日益严峻的国际收支平衡风险和快速上升的债务风险与疫情相叠加，使非洲发展的宏观环境短期内难以改善。例如，非洲发展银行在疫情暴发前估算，非洲基础设施投资年度总需求在1300亿—1700亿美元之间，年度融资缺口在680亿—1080亿美元之间，其中的公共卫生基础设施融资缺口约为每年260亿美元。而疫情明显放大了资金缺口：预计在2022—2024年间，非洲可能需要4840亿美元用于应对疫情和实现经济复苏。财政收入下降使非洲各国债务风险迅速上升。2014年，非洲有30个国家存在债务风险，其中低风险国家11个、中风险国家14个、高风险国家仅5个;到2020年，面临债务风险的非洲国家已增至38个，其中低风险国家1个、中风险国家16个、高风险国家15个，还有6个国家已经陷入债务危机。

从外部支持看，发达国家对非洲发展的支持自2014年起呈明显下降态势。在2008年全球金融危机之后，经合组织发展援助委员会（OCED-DAC）成员国对非洲的发展援助曾经历持续增长，但自2014年起开始下降，到2019年才恢复到2013年的水平（不考虑通货膨胀的情况下）。而在疫情暴发后，2020年非洲所得经合组织发展援助委员会的援助额并无明显增长，其在经合组织发展援助委员会全球援助中所占比例事实上还呈下降态势（见图1）。

尽管经合组织发展援助委员会官方宣称，其成员国在2020年共向全球提供1612亿美元的对外援助，比2019年实际增长54亿美元，增幅为3.5%。但这一增长主要体现为抗疫援助，共计约120亿美元。这意味着，相比2019年，经合组织发展援助委员会成员国的对外援助额事实上减少了66亿美元。尽管缺乏援助非洲的细分数据，但结合图1推测，情况不容乐观。

发达国家在对非洲援助中有其虚伪性。一方面，对比2008年全球金融危机和新冠肺炎疫情危机可以发现，发达国家事实上大幅降低了对国际发展合作的贡献。两次危机的最大差异在于，2008年全球金融危机是西方引发的，无论是国内救援还是对外援助，救助对象都是西方自身;而新冠肺炎疫情属于不可抗力，对外援助并非自救。因此，2008年时经合组织发展援助委员会成员国提供的援助非常多;但在新冠肺炎疫情面前，除少数国家外，绝大多数经合组织发展援助委员会成员国的对外援助都呈明显下降态势（见图2）。

另一方面，发达国家通过协议锁定疫苗，使非洲业已严峻的“免疫鸿沟”再度加剧。根据世界卫生组织数据，截至2022年3月底，尽管非洲新冠肺炎确诊病例数在世界各地区中最少，但其疫苗接种率也低得令人吃惊：每100人中接种疫苗剂次仅为25.4剂，与之相比，西太平洋地区则高达208.1剂，即平均每人都接种了两针疫苗;就每100人中完成两针疫苗接种的比例而言，非洲仅为12.35%，而西太平洋地区高达81.39%。虽然有观点认为，非洲人是出于殖民历史记忆对接种疫苗存在某种担忧而导致接种率较低，但更关键的事实是，非洲难以获得充足的疫苗。这其中一个重要原因是西方发达国家往往通过与疫苗生产商签署保密协议而提前锁定疫苗产量，这不仅使真正可流通的疫苗数量大为减少，更哄抬了疫苗价格——因为各国锁定疫苗的协议价格并不透明。根据联合国儿童基金会（UNICEF）的数据，截至2022年3月，由于经费及其他原因，非盟仅为整个非洲锁定了4.86亿剂疫苗，这一数量甚至比日本、英国等都要少得多（见图3）。

全球发展倡议对非洲发展的重要意义

全球发展倡议是在联合国2030年可持续发展议程落实滞后且受新冠肺炎疫情冲击的背景下提出的，对面临严峻发展困难的非洲地区尤为重要。通过与《中非合作论坛—达喀尔行动计划（2022—2024年）》、《中非合作2035年愿景》、非盟《2063年议程》及联合国2030年可持续发展议程等有效对接，全球发展倡议可为非洲提供更为强劲的复苏动能，促进非洲可持续发展目标的实现和中非发展命运共同体的构建。

第一，全球发展倡议可帮助非洲“加速行动”，推进联合国可持续发展目标的实现。尽管国际社会对联合国可持续发展目标制定的热情很高，但自2006年启动落实以来，在逆全球化和民粹主义的冲击下，各国的落实步伐明显过于缓慢。因此，联合国在2019年提出可持续发展目标“行动十年”计划，呼吁国际社会加大行动力度以确保到2030年实现可持续发展目标。疫情的暴发使实现“行动十年”计划的条件不再充分。根据联合国开发计划署（UNDP）的场景模拟研究，即使是在疫情并不严重的普通疫情场景下，可持续发展目标的实现前景也不乐观。而当前的疫情显然已超过普通疫情水平，达到了严重疫情即疫情长期持续、病毒持续变异的程度。因此，只有实行“加速行动”，采取包容性绿色增长的针对性干预，包括在国家治理、社会保障、绿色经济和数字化等方面实现整合性政策，才可能有效缓解疫情冲击，帮助各国重回实现可持续发展目标的快车道。以可持续发展目标一（SDG-1）即全面消除贫困为例，疫情使全球贫困发生率重回12%左右。如使全球贫困发生率降至6%的水平，在采取“加速行动”的情况下到2030年可能实现这一目标，而如果不采取“加速行动”则要到2050年才能实现（见图4）。由于非洲是全球贫困发生率最高的地区，因此中国提出的全球发展倡议对非洲采取“加速行动”可谓“及时雨”。

第二，全球发展倡议可有效整合中国的国际发展承诺，提升中非发展合作效率。全球发展倡议的提出，可使中国的发展合作与市场合作实现更为有效的平衡。在落实联合国千年发展目标的努力中，中国的减贫贡献占全球76%;目前，中国已提前10年实现了联合国2030年可持续发展议程的减贫目标。在促进自身发展的同时，中国承诺努力促进国际发展，并与伙伴方共同制定了多项长期合作愿景，如2018年11月的《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》，2021年11月的《中非合作2035年愿景》等。在全球发展倡议提出之前，与重点促进市场合作的“一带一路”倡议相比，中国的国际发展承诺系统性还不明显。全球发展倡议提供了整合中国国际发展合作的框架，并将推动发展合作与市场合作两大支柱平衡发展。

从非洲来看，这一平衡发展的作用会更为明显。一方面，《中非合作2035年愿景》为中非全方位合作提供了中长期战略指南，可使每届论坛的3年行动计划变得更加合理。另一方面，全球发展倡议为中非合作补足了发展合作的战略框架。传统上，中非合作包括政治、经济、安全、人文及国际合作五个支柱，但无论是2006年的“八项举措”还是2015年的“十大合作计划”，以及2018年的“八大行动”和2021年的“九项工程”，发展合作都是其中的重要方面。因此，以全球发展倡议统领中非发展合作，并成为中非合作的第六大支柱，将极大促进中非发展合作的深入推进。