新中国集体林权制度改革的历史演进与展望

摘要：新中国成立75年来，集体林权制度在社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代，从初步构建到不断发展成为符合我国国情的一项重要制度，历经了以下几个阶段：国民经济恢复时期（1949—1952年）：集体林权制度的酝酿；农业合作化时期（1953—1958年）：初步构建集体林权制度，山林入社；人民公社时期（1958—1978年）：山林集体所有、统一经营；中共十一届三中全会至中共十六大（1978—2002年）：林业三定；中共十六大至中共十八大（2002—2012年）：明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权；中共十八大到中共二十大（2012—2022年）：增绿、增质、增效；2022年中共二十大以来：稳、活、融、试。展望未来，在以中国式现代化推进强国建设、民族复兴的新征程上，集体林权制度改革应继续按照“稳、活、融、试”的顶层设计，通过创新融资机制、培育新型经营主体、做好林权流转服务、推动产业融合等途径分别解决钱、人、权、益四大问题。

关键词：新中国；集体林权制度；改革；顶层设计

新中国成立75年来，在中国共产党的领导下，集体林权制度于社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代形成并不断发展完善，成为符合我国国情的一项重要制度。对集体林权制度改革发展这一主题，学界已取得了一些研究成果，①但总体来看，这些成果大都以林业或林业经济发展为研究视角，且缺乏对这一制度演进动因的深入分析。有鉴于此，以中华人民共和国史为研究视角，梳理集体林权制度改革发展的演进历程、分析其演进动因、展望其发展方向，具有重要的学术意义和实践价值。

一、社会主义革命和建设时期的集体林权制度（1949—1978年）

在1949年新中国成立后至1978年中共十一届三中全会之前的社会主义革命和建设时期，党和政府努力探索符合中国国情的林权制度。

（一）国民经济恢复时期（1949—1952年）：集体林权制度的酝酿

新中国成立前夕，1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第三十四条规定：“在一切已彻底实现土地改革的地区，人民政府应组织农民及一切可以从事农业的劳动力以发展农业生产及其副业为中心任务，并应引导农民逐步地按照自愿和互利的原则，组织各种形式的劳动互助和生产合作。”“保护森林，并有计划地发展林业”。【中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第26册，中央文献出版社2011年版，第764-765页。】由此可见，对于林业，是否也要引导农民组织劳动互助和生产合作，《中国人民政治协商会议共同纲领》并未作出明确规定。

新中国成立后，包括林权在内的林业问题就摆在了党和政府的面前。1950年2月，中央人民政府林垦部召开首次全国林业业务会，其中一项任务是了解各地公私林权的划分问题并予以解决。【《全国林业业务会议开幕了解情况制订工作方针和任务》，《人民日报》，1950年3月2日，第2版。】1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定：大森林、大荒地、大荒山等均归国家所有，由人民政府管理经营；“没收和征收的山林、鱼塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果园、芦苇地、荒地及其他可分土地，应按适当比例，折合普通土地统一分配之”。【中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社2011年版，第296页。】即有关山林、茶山、桐山、竹林等，分给农民个人所有。政务院1951年发布的《关于适当地处理林权，明确管理保护责任的指示》指出：“零块分散的山林，由当地人民政府根据实际情况……分别进行清理或确定林权，由县人民政府发给林权证明。”【中国社会科学院、中央档案馆编：《中华人民共和国经济档案资料选编·农业卷》，社会科学文献出版社1991年版，第679页。】据此，在土地改革和国民经济恢复的基础上，随着生产关系的调整，国有林和农民个体所有山林两种林业所有制逐步确立，集体林权尚在酝酿中。拥有了山林的广大群众，发展林业的积极性很高。1953年全国的造林面积达到一个新的历史高度，是国民党政府时期22年造林总面积的2倍。【国家林业局编：《生态文明之旅——中国林业改革开放30年》，中国言实出版社2008年版，第149页。】

（二）农业合作化时期（1953—1958年）：初步构建集体林权制度，山林入社

1952年，在国民经济恢复任务完成的基础上，1953年新中国开始执行过渡时期总路线，对个体农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造。在这种情况下，林业也和农业一样，开始走合作化道路。

在农业合作化期间，全国人大常委会于1955年11月通过《农业生产合作社示范章程草案》。在征求意见的基础上，一届全国人大三次会议于1956年6月正式通过《高级农业生产合作社示范章程》。其中的第十八条规定：“社员私有的林木，应该根据以下的原则处理：（一）少量的零星的树木，仍属社员私有。（二）幼林和苗圃，由合作社偿付本主一定的工本费，转为合作社集体所有。（三）大量的成片的果树、茶树、桑树、竹子、桐树、漆树和其他经济林，根据今后收益的大小、经营的难易、本主所费工本和所得收益的多少，作价归合作社集体所有，价款从林木的收益中分期付还。在合作社初建的时候，对于这种经济林，也可以暂时仍属社员私有，由合作社统一经营，从这些林木的收益中付给本主一定比例的报酬。（四）大量的成片的用材林，应该根据当时的材积分等作价，转为合作社集体所有，价款从林木的收益中分期付还。在合作社初建的时候，对于这种用材林，也可以暂时仍属社员私有，由合作社统一经营，从这些林木的收益中付给本主一定比例的报酬。”【中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第8册，第350-351页。】

根据《高级农业生产合作社示范章程》的规定，在从互助组到初级社再到高级社的合作化过程中，除少量零星树木外，农民个人所有的林木逐步改变为合作社集体所有，林业经营形式逐步由分散经营改为合作社统一经营。林业领域形成了国家所有、集体所有与农民个体私有三种所有制形式，其中集体所有又包括大集体所有和小集体所有两种形式。

（三）人民公社时期（1958—1978年）：山林集体所有、统一经营

1958年8月，中共中央决定在全国农村建立人民公社。人民公社政社合一，强调“农林牧副渔全面发展”，一段时间内大搞“一大二公”“一平二调”。由此，原合作社的山林、耕地等全部归人民公社所有。林木收归集体所有时，林业所有制的改变过急过快，挫伤了农民群众造林护林的积极性。加之全民大炼钢铁，砍树烧炭，乱砍滥伐现象一度十分严重。

1961年1月中共八届九中全会召开，以毛泽东为核心的中共中央大力倡导实事求是、调查研究，对国民经济进行调整。4月，中共中央发出通知，要求对农村工作中的若干关键问题，包括“山林分级管理问题，给农民留一定数量的柴山作为自留山的问题”，进行重点调查。中央同时转发了毛泽东批示的胡乔木率调查组到韶山调研后所写的报告，报告专门讨论了“柴山问题”：“过去破坏山林的重要原因之一，就是没有划定社员的自留山。这个问题，经过群众讨论之后，决定作如下解决：一般以高级社的自留山为基础划分自留山，对搬出搬进的户，作个别调整。”结果“当天，社员就去看山立界，并且公议……果真停止了乱砍树木的现象”。【中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第14册，第276、267页。】

在调研的基础上，中共中央于1961年6月颁布了《关于确定林权保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》。由于这一规定共有十八条，故一般简称为“林业十八条”。关于山林所有权问题，“林业十八条”明确指出：“高级合作社时期，划归合作社、生产队集体所有的山林和社员个人所有的山林，应该仍然归生产大队、生产队集体所有和社员个人所有。除此以外，人民公社化以来和今后新造的各种林木，都必须坚持‘谁种谁有’的原则，国造国有，社造社有，队造队有，社员个人种植的零星树木，归社员个人所有。”为避免出现大集体侵犯小集体权益、小集体侵犯社员个人利益的混乱状况，“林业十八条”要求：“林木的所有权必须长期固定下来，划清山界，树立标记，不再变动。”1961年10月，中央农村工作部部长、国务院副总理邓子恢回到福建龙岩老家调研。在调研的基础上，他在给中央、毛泽东上报的报告中，实事求是地专门就“山林问题”提出详细建议：“凡有林木的山一律归大队所有，划片分给小队管理，山林收获按山林远近，大队提二、三、四成，其余全归小队。这种有林木的山不应划归小队所有，以免群众因对林权不相信而大量采伐。至于荒山则应完全划归小队所有，并发证立界，以确定所有权。靠近乡村的荒山可以分给社员作为自留地。”【中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第14册，第429、693页。】毛泽东批转了该报告，要求“各省委第一书记带若干工作组，采取邓子恢同志的方法，下乡去，做十天左右的调查研究工作”。【中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949—1976）》第5卷，中央文献出版社2013年版，第54页。】

“林业十八条”的颁布和毛泽东的批示下发后，各级领导干部深入农村、林区调查研究，制定贯彻落实办法。1962年5月，中央办公厅林业调查组就福建、广东、广西、湖南、江西南方五省区林业情况进行调查并将建议写成报告，报告认为，林权问题，“比解决农业所有制的问题还要复杂”。报告建议：“林权处理以后，应当以省区为单位作出统一规定，立界发证，林业纠纷的官司要有人管，以切实保障林权。”【中央档案馆、中央文献研究室编：《中共中央文件选集》第40册，人民出版社2013年版，第 285页。】1962年9月中共中央通过的《农村人民公社工作条例修正草案》指出：“为了保护、培育和合理利用山林资源，公社所有的山林，一般地应该下放给生产队所有；不宜于下放的，仍旧归公社或者生产大队所有。归公社或者生产大队所有的山林，一般地也应该固定包给生产队经营；不适合生产队经营的，由公社或者生产大队组织专业队负责经营。这些山林的所有权和经营权，定下来以后，长期不变。”【中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第15册，第525-526页。】这一规定，即“三级所有，队为基础”，成为此后一个时期内集体林业的基本制度和主要经营形式，也使得林木所有单位和所有者的正当权益得到了保护，人心逐步稳定。1963年5月国务院颁布的《森林保护条例》规定：“保障国家、集体的森林和个人的林木所有权。森林和林木归谁所有，其产品和收入就归谁支配，任何单位和个人不得侵犯。”【中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第16册，第289-290页。】由于林权得到落实与保护，1964年是新中国成立后护林最好的一年。“文革”时期，在“割资本主义尾巴”的过程中，农民房前屋后以及自留山的林木又被收归集体所有，实行集体统一经营。

“文革”结束后，如何落实和保障林权问题成为社会议论和关注的一个焦点。林业部负责人答复指出：“国家的造林政策是‘谁造谁有’，就是国造国有，社造社有，队造队有，社员个人在房前屋后和生产队指定的地方种的树木、竹子、果树等，永远归社员个人所有。”【《植树造林谁造谁有》，《人民日报》，1980年3月5日，第1版。】

二、改革开放和社会主义现代化建设新时期的集体林权制度（1978—2012年）

在改革开放和社会主义现代化建设新时期，随着改革开放深入发展，党和政府与时俱进推进集体林权制度改革。

（一）中共十一届三中全会至中共十六大（1978—2002年）：林业三定

1978年中共十一届三中全会召开之后，随着人民公社体制逐渐动摇解体，集体林权制度改革问题自然而然被提上议事日程。

1981年2月16日至3月7日，国务院召开新时期第一次全国林业会议。3月8日，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，提出“稳定山权林权，落实林业生产责任制”。【中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》下册，中央文献出版社2011年版，第70页。】据此，全国开展了以“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”【《安徽抓“三定” 推动春季植树造林》，《人民日报》，1982年2月23日，第4版。】为主要内容的“三定”工作。1982年7月，在全国林业“三定”工作会议上，国务委员张劲夫指出，林业“三定”是农村生产关系部分变革的重要组成部分。各级党委和政府要力争明年春耕大忙以前，善始善终地全面完成林业“三定”工作。他强调，开展林业“三定”不能瓜分国有林，不能要回“土改山”“祖宗山”，不能趁机乱砍滥伐。张劲夫指出，各地“三定”工作应该有一个统一的验收标准。这一标准主要包括以下几项：“国家、集体、个人山林权属已经明确，并发了证书；有条件的地方给社员划自留山或指定植树地点；因地制宜地建立林业生产责任制；制止乱砍滥伐，重大毁林案件得到处理；建立护林组织，订立乡规民约，制订发展规划，建立林业‘三定’档案。”【仇学忠、黄正根：《各地要在明春大忙前完成林业“三定”》，《人民日报》，1982年7月7日，第1版。】截至1986年，林业“三定”结束时，在福建、江西、浙江、安徽、湖北、湖南、广东与云南八大集体林区落实权属面积达到5182万hm2，占山林总面积的69％。其中，江西省家庭经营的林地面积占全省集体林地总面积的93％。【转引自张智光等：《绿色中国：理论、战略与应用》，中国环境科学出版社2010年版，第239页。】各地通过林业“三定”工作，基本上稳定了山林权属。