改革开放以来职业院校参与教师培养政策的变迁与未来政策空间

[摘要]改革开放以来，职业院校参与教师培养经历了世纪之交、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》发布、《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》出台三个间断期以及由此间隔形成的四个均衡期，当前处在以学前和托育教师培养为主的政策均衡期。结果表明，职业院校参与教师培养仍有一定的政策空间，优质职业院校仍是教师培养的重要组成部分，但也须强化培养过程监管，持续提升培养质量，并进一步拓展新空间。

[关键词]改革开放;职业院校;教师;政策空间;培养质量

[作者简介]吕武（1986- ），男，甘肃平凉人，江苏第二师范学院学前教育学院，讲师，博士。（江苏 南京  210013）祝成林（1984- ），男，安徽天长人，南京信息工程大学高等教育研究所，副教授，博士。（江苏  南京  210044）

[基金项目]本文系2021年度国家社会科学基金教育学一般课题“面向乡村振兴的职业教育实习研究”的阶段性研究成果。（课题批准号：BJA210100，项目主持人：祝成林）

[中图分类号]G715 [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2022）06-0068-08

一、问题的提出

改革开放以来，我国职业院校参与教师培养经历了缓慢探索、快速发展和逐渐边缘化三个比较明显的阶段。进入新时代，随着以师范院校为主体、高水平综合大学参与的，开放、包容的教师教育体系的形成和发展，曾为教师培养做出重要贡献的职业院校在教师教育体系中的地位越来越边缘化。近年来，随着国家教师教育和职业教育顶层设计逐步清晰，职业院校参与教师培养的困境也愈发凸显，职业院校参与教师培养已然到了亟须重新考虑的转折点。研究该问题无论对当前参与教师培养的职业院校的发展，还是思考今后职业院校在教师教育体系中的地位与作用，都有着重要的现实意义。我国职业院校参与教师培养的历史较长，一些职业院校本身就是由中等师范学校或幼儿师范学校升格而来的，继承了中等师范教育的良好传统和培养体系，在教师教育方面有着良好的基础和经验。同时，随着近年来现代职业教育体系的不断完善，也形成了中高等职业教育相互衔接、职普融通的立体体系，这为职业院校继续发挥自身优势、高质量地参与教师培养奠定了良好基础和条件。此外，当前社会教育、家庭教育、早期托育等新教育形态也给以就业和市场为导向的职业院校参与这些领域的教师培养提供了巨大需求。在此背景下分析我国职业院校参与教师培养政策的演进，思考政策变迁的特点，探求和明晰新时代职业院校参与教师培养的政策空间，具有重要的政策价值和现实意义。

二、分析框架的选择与确定

20世纪后半叶以来，关于政策演变的研究极大地推动了政策变迁理论的发展。目前关于政策变迁的理论主要有三种解释框架：一是理性主义的框架，二是渐进主义的框架，三是间断均衡主义的框架。随着社会发展，公共政策的演变过程也越来越复杂，前两种分析框架在使用中面临越来越多的困难。同时，20世纪末以来间断均衡主义框架本身也不断发展，越来越得到研究者的认可，成为当前解释政策变迁运用最广泛的理论框架。

（一）间断均衡理论的基本概念与要素

20世纪90年代初，鲍姆加特和琼斯将生物进化理论中的间断平衡学说引入公共政策领域，用来解释政策变迁过程，标志着间断均衡理论的确立。根据鲍姆加特和琼斯对间断均衡理论的解释以及我国学者的修正，间断均衡理论主要包括以下几个方面：

1.问题界定与政策议程。问题界定和政策议程是间断均衡理论的两个基本环节。鲍姆加特和琼斯认为，政策变迁的实现首先需要对政策问题进行边界清晰的界定。当问题出现时仅仅是一个问题域，将问题从问题域中清晰地加以界定是其能够进入政策议程的基本前提。如果政策问题进入政策议程，那么政策将出现间断变迁;如不能进入议程，则仍处于平衡状态。

2.注意力分配与注意力瓶颈。鲍姆加特和琼斯为解释政策的受关注程度问题引入了注意力分配概念，将决策者对自己的注意力在不同问题上的配置称为注意力分配，并认为政策制定者或决策者在一定时期内的注意力是有限的。注意力瓶颈就是政策制定者对该问题给予的注意力很少或不给予注意的状况。

3.政策图景。政策图景指社会政策在社会公众当中被如何理解和想象。一项政策的政策图景与一定时期的社会整体价值观、社会氛围、社会情绪、社会期待等密切关联，是这些要素的综合体，同时也是这些要素的结果。按照琼斯的解释，社会图景还存在性质上的不同。当公众从正向的方向理解会形成积极的政策图景，从负向的方向理解则会形成消极的政策图景。积极的政策图景会让政策固化加强，平衡阶段更加稳固;消极的政策图景会让政策更替，加速走向间断。

4.制度结构、政策固化和政策更替。制度结构是间断均衡理论分析的制度基础，包括政策宏系统和政策子系统两个方面。政策固化是指政策中具有决定性影响的主体形成对政策严密掌握的封闭状况。在政策固化状态下，具有决定性影响的政策主体或联盟倾向于排除其他参与者，政策会处于比较稳定的均衡发展阶段。政策更替是其他政策参与者突破了政策固化者的限制，进入政策制定或决策过程中，打破之前政策，导致已有政策出现较大的改变或更替。当政策更替时，政策处于间断期，会出现变迁。

（二）间断均衡理论框架的分析结构

如前所述，间断均衡理论的解释框架总体上包括两个基本环节，一是问题界定，二是议程设置。具体分析框架如图1所示。

一个问题在被政策制定者或决策者发现之前处于注意力分配之外，即处于图1中的注意力瓶颈阶段。社会重大事件、新的科学发现或媒体报道等引起社会关注之后，社会公众对该问题的政策图景就逐步形成。政策图景形成后，该问题就会进入政策制定者或决策者的注意范围，并对其所包含的政策问题进行清晰的界定。政策问题被清晰地界定出来后就会进入政策议程阶段。在议程阶段，经过政策议题的广泛动员，该项政策的相关者参与政策讨论，政策场域就会发生变化，这时政策就能够进入国家层面引起政策制定者的关注，继而进入政策宏系统，制定出新的政策或对已有政策做出重大改变，导致政策变迁。政策变迁后即进入新的均衡状态。这是间断均衡理论分析框架下一项政策间断均衡的基本过程。在政策变迁过程中，任何一步不能完成或向前推进到下一步，该问题就都会重新回到政策制定者或决策者的注意力分配之外，直到其下一次重新突破注意力瓶颈，获得政策制定者和决策者的注意力分配。将间断均衡理论放在较大的时间跨度上，其就能够比较充分和多维地揭示一项政策变迁的基本过程，展示其变迁的特征和趋势，进而为更清晰地认识和优化该政策提供支撑和依据。

三、改革开放以来职业院校参与教师培养政策的变迁及其逻辑

随着职业教育的发展和师范教育的开放，尤其是20世纪90年代高等教育的快速发展，职业院校广泛参与教师培养。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）发布后，随着教师教育体系的进一步发展，职业院校在教师培养中的地位逐渐边缘化。不过，新时代随着职业教育顶层设计的清晰以及社会需求的改变，职业院校参与教师培养又出现了以学前和托育教师培养为主要方向的新的政策空间。

（一）改革开放初至20世纪末：职业院校参与教师培养政策缓慢探索

改革开放初期到20世纪末，职业院校参与教师培养政策处于缓慢的探索时期，用间断均衡理论分析，其处于均衡阶段。

1.改革开放初期至20世纪90年代末职业院校参与教师培养政策的变迁。改革开放初期，职业教育和普通教育发展严重失调。1978年全国教育工作会议指出，要兴办更多的中专、技工学校等，促进各级各类教育协调发展。十一届三中全会后，伴随着整个社会秩序和政策的调整，职业教育和师范教育快速发展。不过在国家层面，职业教育政策和教师教育政策沿循各自逻辑进行建构。这一时期两者在国家层面政策中的交集主要集中在职业院校的教师培养方面。中等职业学校专业设置沿用20世纪60年代教育部制定颁行的《中等专业学校专业目录》，其中包括幼儿教育、小学教育专业，这为职业院校参与教师培养提供了现实依据。

随着20世纪90年代职业教育的快速发展，职业院校参与教师培养的范围越来越广泛。1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》提出，其他院校也要积极承担培养中小学师资的任务。1996年国家教委发布的《关于师范教育改革和发展的若干意见》进一步提出，健全和完善以独立设置的各级各类师范院校为主体、非师范类院校共同参与的师范教育体系。这为职业院校参与教师培养明确了政策空间。20世纪90年代末，随着高等教育的快速发展，很多中等师范学校、幼儿师范学校升格为高等职业院校，职业院校参与教师培养的层次提升，范围越来越广，成为教师培养的重要主体之一。

2.这一时期政策变迁的逻辑分析。按照间断均衡理论分析框架，十一届三中全会作为对我国整个社会经济发展具有里程碑意义的重大事件，打破了之前国家对教育问题的注意力瓶颈。这一时期教育面临恢复和发展，职业教育、义务教育、教师教育等都是问题界定的范围。由于不同系统政策之间的交叠，职业院校参与教师培养具备了政策层面的可行性。此时社会形成的政策图景是师资数量要能够满足教育发展的需求，职业院校毕业生能够较好就业等，这些要求叠加之后就出现了职业院校毕业生从事教师工作的现实趋势。随着对中小学教师的需求增加，政策场域发生了明显变化，职业院校参与中小学教师培养成为政策宏系统给出的基本政策方向。虽没有明确的具体规定，但政策框架和现实路径已形成。随着高等教育的大发展，这一政策框架和趋势进一步强化。整体上，从改革开放初期到20世纪末，职业院校参与教师培养的政策处于缓慢探索的政策均衡期。

（二）21世纪初：职业院校广泛参与教师培养政策的确立和发展

世纪之交，职业院校参与教师培养的政策发生了明显转变。随着20世纪末职业院校参与中小学教师培养政策框架和实践路径的确立，21世纪初职业院校开始广泛而深度地参与其中。

1.21世纪初职业院校参与教师培养政策的变迁。1998年国务院批转了教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出高等职业院校面向经济建设和社会发展需要，培养社会需要的实践性人才，这为职业院校参与教师培养提供了方向指引。为进一步优化师范教育结构，1999年教育部发布了《关于师范院校布局结构调整的几点意见》，提出中等师范学校可升格为高等师范学校，可并入高等师范学校或改为其他学校。大量中等师范学校、幼儿师范学校都升格为职业学院，这也让职业院校参与教师培养有了更好的基础和传承。1999年中共中央、国务院发布的《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》和2001年国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》，重申建立与基础教育发展相适应、师范院校为主体、其他高校共同参与的教师教育体系。至此，职业院校参与教师培养的政策框架和实践路径已确立，职业院校通过设置教育院系和专业广泛地参与教师培养。2002年，国务院发布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和2004年教育部发布的《普通高等学校高职高专教育指导性专业目录（试行）》，为高等职业院校参与教师培养提供了规章层面的依据，同时也进行了规范。

2.这一时期政策变迁的逻辑分析。从间断均衡理论框架分析，世纪之交，随着职业教育和师范教育政策的改革，职业院校参与教师培养缓慢探索的政策间断，职业院校广泛而深度参与的政策逐步确立并快速推行。这一时期我国整个教育事业处于大变革时期，高等教育规模的扩大带来了教育事业的体系性变革。中小学教师数量短缺问题急需师范院校以外的其他高校广泛而深度地参与。职业院校参与中小学教师培养，既能满足这一时期职业教育和高等教育发展的需要，也是基础教育发展的现实需求。在此背景下，职业院校参与教师培养很快进入议事日程，从政策子系统进入政策宏系统，已有的缓慢探索的政策路径被打破，缓慢探索的政策阶段间断，职业院校广泛和深度参与教师培养的政策体系快速地建构和发展起来。

（三）《纲要》颁行后职业院校参与教师培养政策的衰微

《纲要》发布对我国各级各类教育发展都具有重要的时间节点意义，对职业院校参与教师培养政策的影响尤为深远。

1.《纲要》颁行后职业院校参与教师培养政策的变化。《纲要》针对教师培养，提出要构建以师范院校为主体、综合大学参与、开放灵活的教师教育体系。这里的政策变化已非常明显。随着21世纪以来我国高等教育的快速发展，开放多元的教师培养体系逐步建立，教师培养的主要问题已经从数量短缺转变为质量不高。国家对教师培养体系发展的目标转变为以师范院校为主体、综合性大学参与的开放灵活的体系，职业院校在教师培养体系中的地位开始边缘化。这一时期我国教师培养也出现新问题，那就是学前教育阶段教师短缺问题突出。为扩大学前教师培养，2010年教育部新修订的《中等职业学校专业目录（2010修订）》增加了学前教育专业，并在继续学习专业举例中列出专科和本科阶段的学前教育专业。这为职业院校参与教师培养提供了新的参与空间。接着，教育部出台的《现代职业教育体系建设规划》提出系统构建从中职、专科、本科到专业学位研究生的培养体系，为职业院校建立立体的发展通道和路径，也为职业院校提高教师教育质量和层次提供了更好的基础和条件。