政府·市场·社会：“双减”政策下的行为博弈与“黄宗羲定律”超越

［摘要］回顾历史，教育减负容易陷入“越减越重”的怪圈。教育减负的“黄宗羲定律”从本质上来看，是政府政策规制与社会、市场内在动机强弱对比引发的一种波动。这种正式化制度与日常习惯法间的博弈同样影响着“双减”政策，政府、市场、社会以及政府内部之间的二重行为博弈造成政策执行过程中出现了失衡与矛盾，政策认同水平与政策执行力度均有待提升。“双减”政策利国利民，政府要促进自身与市场、社会的协调，通过教育价值引领、教育资源整合、配套机制完善等方式理顺各方利益关系，共同致力于立德树人根本任务的落实，实现对“黄宗羲定律”的超越。

［关键词］“双减”政策；政府；市场；社会；“黄宗羲定律”

［中图分类号］G521［文献标识码］A［文章编号］1005-5843（2023）03-0042-07

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2023.03.007

一、引言

在国际竞争环境复杂严峻、国内发展任务繁重艰巨的背景下，人才是获取竞争优势、促进持续发展的关键。在2021年中央人才工作会议上，习近平总书记强调：“要坚持党管人才，坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施新时代人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才。”教育是人才培养的核心，十八大后党和国家不断推进教育改革，明确了教育工作立德树人的根本任务，在提升教育公平、教育质量等方面取得了显著成果。2021年7月党中央和国务院印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（下文简称“双减”政策），这又是教育改革的一次创举，其旨在优化义务教育阶段良性生态、促进学生健康成长与全面发展。但“双减”政策落地过程中受到了众多争议，这是因为教育不仅仅是国家培养人才的重要途径，也是优化代际传承与阶层流动的基本方式，还牵涉代表市场方的培训机构的利益。当多元主体理念与价值未达成一致时就会出现各方之间的行为博弈，这是当前“双减”政策实施的困境所在。现阶段对“双减”政策的分析主要集中在教育领域本身，比如学校如何应对“双减”政策、教师如何提升教学质量，以及如何促进教育制度改革等等。这些当然是研究“双减”政策的重要视角，但本研究聚焦更具根本性的维度，从政府、市场、社会三者关系层面对“双减”政策执行困境进行论述，期望能够为“双减”政策有效落实提供相应借鉴。

二、中华人民共和国成立以来教育减负政策及“黄宗羲定律”教育减负并不是一个新话题，中华人民共和国成立以来减负一直是教育工作的重要内容，国家在不同时期制定与出台了多项减负政策，但由于政策执行、政策认同等问题陷入了“越减越重”的困局。本研究借用“黄宗羲定律”的历史周期视角对这一现象进行分析，探究政策执行不力的具体原因。

（一）建国以来的教育减负政策梳理

学业负担自中华人民共和国成立之初就已存在，建国时过多的课程、作业与课外活动影响了学生身体健康，1955年在毛泽东同志的指示下教育部下发了建国以来的第一个“减负令”，即《关于减轻中小学生过重负担的指示》，要求学校改善作息时间、教师优化教学方法。20世纪60年代中期，由于学校课程增加，学生又面临着学业繁重的问题。1964年国家发布了《中共中央、国务院批转教育部临时党组〈关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告〉》，该文件指出考试制度不完善与片面追求升学率是造成学生负担增加的根本原因，要求加强学生思想政治教育，减少考试、提升教学质量。改革开放后经济社会全面进步，中国教育事业也迎来了一次发展高潮，但优质教育资源供需失衡、高考的压力传递使得学校与家长都在学生身上施加了过多的负担。学校教育中升学导向的应试教育占据了主导，但这依然不能满足部分家长“让孩子接受优质教育”的强烈需求，这种倾向与社会主义市场经济发展相结合催生了教育商业化。当教育机构出现并逐渐行业化时，教育就由原来的“政府—社会”关系演变为“政府—社会—市场”关系，多元利益主体使得中国教育事业面临着更加复杂的环境。教育机构属于典型的“经济人”，其追逐利益的行为扰乱了正常教育秩序，造成学生压力不断增加。为应对教育机构所带来的不良影响，国家相继出台了一系列促进学生减负的文件，比如1988年的《国家教育委员会关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》、1990年的《国家教育委员会关于教育系统纠正行业不正之风的通知》、1994年的《国家教育委员会关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》等。这些文件的连续下发表明了国家对教育减负的高度重视，但也反映出减负政策并未从根本上扭转学生负担过重的局面。21世纪的前10年，教育部在各项政策文件中均对减负问题进行了说明，但遗憾的是这些政策治标不治本，学生学业负担过重的情况愈演愈烈，并且出现了课外辅导与入学择校竞争的新问题。党的十八大以来，党和国家再次强化教育减负力度，出台了多项政策对教育机构、学校课业进行管理，但依然存在着一定程度的负反馈效应。

（二）基于“黄宗羲定律”的教育减负周期性分析

从中华人民共和国成立之初教育减负工作便持续推进，但并未取得令人满意的成果［1］。“黄宗羲定律”由历史学者秦晖提出，其所展现的是“累积莫返之害”的核心观念。黄宗羲在《明夷待访录》一书中描绘了中国古代税法征收的变革过程：

两税法=租庸调+杂派

王安石免役钱法=两税法（租庸调+杂派）+杂派

一条鞭法=王安石免役钱法（租庸调+杂派+杂派）+杂派

倪元璐税法=一条鞭法（租庸调+杂派+杂派+杂派）+杂派

……

上述过程被总结为“bn=a+nx”，其中，n所表示的是赋税改革次数，bn代表的是第n次改革后的税务总额，a表示n次改革前的最初纳税额，x指的是各种杂税，nx即各种杂税的累积附加。随着改革次数增加，赋税总额也不断增长，这种越改越多、越改越重的现象被称为“黄宗羲定律”。现阶段学术界将“黄宗羲定律”运用到各个领域，除了对中国经济发展历程进行历史性考察外，这一理论还被应用到社会生活、组织管理、国家治理等方面，比如分析国家机构“增减增”的恶性循环改革［2］、基层干部减负的周期性生成机制［3］等。“黄宗羲定律”从本质上来看，展现的是政策周期性变迁以及政策制定者与执行者之间的博弈。科层制是“黄宗羲定律”出现最为频繁的情境，虽然科层制的概念是韦伯结合现代国家背景提出的，但这种运行模式在中国古代就已产生，且具有与韦伯科层制相差异的运行特点。中国古代官僚制是皇权维护其统治的重要基础，但传统国家的特征是间接统治，即缺乏中央集权的完整政权体系［4］。这种情况下中国古代官僚制展现出程序上的松懈性与社会上的压迫性，使得地方政府在一定程度上占有相对于中央政府的优势，这是由“山高皇帝远”带来的信息不对称造成的。当皇权对地方影响较弱时就会出现法度松弛的各种乱象，这种情况较为严重时中央政府就会加强治理或者改朝换代，促使法度严厉，进而规范地方行为。这种“治与乱”的情形交替出现在中国历史上，形成了“黄宗羲定律”所描绘的周期现象。

中华人民共和国成立标志着传统国家转变为现代国家，意味着国家直接管理能力显著增强，而发展过程中依然出现了“黄宗羲定律”所描述的现象，但其原因变得更加复杂。结合研究主题，本研究从两方面对教育减负过程中的“黄宗羲定律”进行剖析。首先，社会对政府的影响力提升。中华人民共和国成立后党和国家对教育高度重视，学校与教师也展现出对教学工作的热情，重视教育的情绪、观念在社会中迅速扩展［5］，这时过度教育的学业负担也就与正面教育工作同步进化。虽然学术界习惯以“强国家、弱社会”形容改革开放前的中国，但这并不意味着国家对社会不重视，中国共产党全心全意为人民服务的宗旨使其非常重视人民需求，这使得社会对政府政策制定的影响力提升，并且随着改革开放这种关系被不断强化。因此，当社会呈现出对教育资源数量与质量的高度需求时，政府的政策制定与实施也会受到相应影响。其次，政府从维护统治的被动治理转换为积极发展的主动放权。国家虽然有能力对各工作、各主体进行直接管控，但高度集中的计划经济体制会引发更大问题，因此改革开放成为必然趋势。改革的主要内容之一就是科层制内部的中央向地方放权以及“国家—社会”关系中的国家向社会放权，当中央政府、地方政府、市场、社会之间出现利益差异时，各主体会通过掌握的权力进行相互博弈，形成上下级政府博弈以及政府与社会、政府与市场间的“先赋型”博弈。图1演示了教育减负情境下社会对政府的影响，以及改革开放后政府、市场与社会之间的相互博弈。教育减负过程中“越减越重”的状况就是政府、市场、社会之间的相互博弈所产生的，就结果而言则是市场、社会相对于政府的博弈胜利。

从图1可以看出，代表公共利益的政府负责制定各项政策以促进教育事业发展，在这个过程中人民诉求成为政府政策制定与实施的重要影响因素。改革开放以来，政府一直以放权激活市场活力、满足教育发展需求。代表着个体利益的社会与市场为实现自身利益最大化，有可能出现偏差行为，此时政府就会以收权的形式规范相关主体行为。针对政府制定的减负政策，包括学校、家长、培训机构在内的相关主体会做出或是服从或是反抗的回应，出现政府、市场与社会间的博弈关系。图2展现了教育减负过程中“减—增—减”的周期性过程。学业负担较重时政府会制定减负政策保障教育事业健康发展，在政策执行之初相关主体就会展现出与政策理念相一致的行为，但当政府注意力有所削减或者市场、社会占据博弈优势时就又出现反弹现象，学生负担进一步加重，政府出台更加严厉的减负政策，再次与市场、社会出现博弈，陷入了越减越重的怪圈。

三、“政府—市场—社会”三重视角下“双减”政策的实施困境及博弈逻辑（一）“双减”政策的实施困境——基于政府、市场、社会主体的行为分析

“双减”政策实施可视为政府由放权向收权的趋势转变，其实施对象是市场的逐利本性、功利主义教育倾向、片面追求升学率的教学方式。但这些问题可以说是根深蒂固的，这意味着“双减”政策在实施过程中会遇到一定的障碍、反弹。笔者对教育部门官员、校长、教师、家长、学生以及培训行业人员进行了访谈调研，通过第一手资料总结与整理出现阶段“双减”政策两大方面的实施困境。

首先，“双减”政策实施的差异与失衡。自“双减”政策出台以来，各地区按照中央精神有效推进了政策落地。但“大有大的难处”，以色列著名社会学家艾森斯塔德指出“国家的规模特征往往使其面临着特定的组织困难和挑战”［6］，我们国家的“规模特征”同样影响着“双减”政策实施，使其呈现区域、城乡与公私之间的实施差异化。第一，区域不平衡，呈现出从东部到西部地区的政策落实递减趋势。东部地区地方政府在中央政策出台后第一时间进行了政策落实，政府部门加强了对学校教学与校外培训的监督。相比较而言，中部、西部地区在政策执行上具有一定的滞后性，甚至西部一些地区目前还处于政策落实的初级阶段，且实施力度也未及东部地区。第二，城乡不平衡，城市地区的实施效果要强于乡村地区。“双减”政策的目的之一就是巩固学校的教育主战场地位，通过学校教学质量提升实现立德树人的根本任务。但乡村地区教育资源尤其是优质教育资源匮乏，这使其无法有效完成任务。第三，公私不平衡，公立学校的“双减”政策落实程度要显著高于私立学校。这主要体现在校内减负方面，公立学校属于“体制内”，政治压力促使其较为彻底地执行了减负政策，减少了课后作业布置；“体制外”的私立学校虽然也是“双减”政策受众，但其具有招揽优质生源的高动机与实施减负的低动力，因此执行政策并不积极。

其次，“双减”政策后的教育资源供需矛盾。在“双减”政策出台前，教育资源分为市场资源与学校资源两种类型，基本上能够满足家长与学生对教育资源的需求；“双减”政策出台后，市场层面的教育资源呈断崖式下降，而学校教育资源很难在短期内实现突破式增长，在家长与学生需求难以完全消除的情况下就出现了一段时间内的教育资源供需矛盾。第一，教育资源的供给困境。根据对学校领导与一般教师的访谈，就结果而言教师在校时间、工作压力都有所增加，这虽然有助于课后公共服务，但整体教学水平、教学质量还需要借助时间来增强。一些市场教育资源处于退出状态，这是现阶段教育资源供给不足的重要原因。但目前缺乏相应的政策、机制对退出市场的资源进行整合或重新利用，造成一些教育人才、教育经验呈现空置状态，不利于资源优化配置。第二，教育资源的需求困境。教育资源的强需求主要来自家长方，功利主义教育思想使得一部分家长想通过课外补习的方式让自己的孩子拔得头筹、超越同级。但这种需求更多的是一种“自我需求”，也就是只是家长为实现自身期望而需求教育资源，并不是学生真实、有效的教育需求，是远超学生实际需求之上的一种教育资源需求。这种需求压力会传导至学校，出现家长对学校尽快提升教学质量，甚至增加课后作业的要求，当其得不到满足时就有可能产生“不能满足的资源需求”与“无法正规化的供给”之间的合谋。

（二）“双减”政策实施困境成因——政府、市场、社会主体的行为博弈