公共政策在环境产业发展中的作用研究

摘 要：狭义的环境产业是指为污染控制和减排、污染清理及废弃物处理等方面提供设备和服务的产业。它是政府行为与市场行为交互作用的产业，存在外部性、极强的关联性以及公益性。环境产业的上述特征决定了国家必须采用行政的、法律的和经济的手段来调控环境产业的发展。而国家干预手段最明显直接的表征便是有关环境产业的公共政策的制定、执行、评估和监控。本文通过对发达国家环境产业发展模式的分析，得出政府制定公共政策在促进环境产业发展的过程中发挥着重要作用，由此对中国环境产业的发展提出了四点重要建议。

关键词：外部性； 公益性； 市场失灵； 政府干预

中图分类号：X324 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2012）08-170-002

环境产业（中国称环境保护产业，简称环保产业，英文为environmental protection industry）作为实施可持续发展战略、构建人与自然和谐社会的物质基础，已经成为控制环境污染、提高环境质量、推动经济与环境协调发展的重要产业部门，在世界范围内迅速成长。中国经济的高速发展带来了严重环境污染，迫切需要通过发展环境产业控制污染，实现经济、社会、环境协调发展。明确公共政策在环境发展中的作用是加快其发展必须突破的关键问题。

一、环境产业的概念与特征

环境产业是21世纪的朝阳产业，在发达国家正处于蓬勃发展期。我国国情迫切需要我们进一步加深对环境产业的认识与了解，以便于更好地在经济转型期发挥其作用，实现循环经济。

1．环境产业的定义

环境产业（environmental industry）一词是对这一新兴产业门类的简称，有狭义和广义之分。狭义的环境产业是指为污染控制和减排、污染清理及废弃物处理等方面提供设备和服务的产业；广义的环境产业则涵盖了环境问题全过程的防治，既包括狭义的内容，也包括能使污染排放和原材料消耗最小量化的清洁技术和清洁产品，还包括了正面利用生态环境效能等内容。1999年，国家经贸委指出，环境产业是以防治污染、改善环境为目的的各种生产经营活动，包括三个方面：1.环保设备（产品）生产与经营；2.资源综合利用；3.环境服务。①

2．环境产业的特征

环境产业的性质决定了其以下四方面的特征：

2.1环境产业是一个存在正外部性的产业

正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价。环境产业的发展不仅能为产业主体带来经济效益，更使得产业外的广大社会公众受益。环境产业在创造经济价值的同时，保护了人类赖以生存的生态系统，是解决人类可持续发展问题的关键之一，可谓泽被后代。

2.2环境产业是关联性很强的产业

环保产业是一个跨产业、跨领域、跨地域，与国民经济各部门相互交叉、相互渗透的综合性服务产业。它与第一产业、第二产业、第三产业之间均存在结合点。环境产业的正外部性特征致使其所做贡献不易直接量化，并不能或不完全在短时间内体现在国民经济的增长之内，例如环境改善引起的健康收益可以提高人力资源，减少医疗开支。

2.3环境产业是一个具有公益性的产业

环境产业主要从事改善生态环境、保护生态环境，避免进一步恶化的各种经营活动，提供的产品是优质生态环境，是典型的公共物品。②其发展主要依靠政府投入，环境基础设施和公共环境服务方面的产出物消费具有非竞争性和非排他性。环境产业虽然具有一定的盈利性，但其致力于谋求社会效应，具有明显的公益性特征。

2.4环境产业是政府行为与市场行为交互作用的产业

作为产业，必然要以市场为基础，通过自由的市场机制实现供需平衡。但环境产业的正外部性和公益性决定了环境产业的发展必定存在政府的调控与影响，政府有理由通过公共政策等手段大力支持该产业发展。

二、以公共政策为表征的国家干预对环境产业发展的影响

为充分发挥环境产业应有的作用，更好地解决环境问题，存在着两种手段，一种是通过市场机制，另一种便是国家干预。在一般情况下，通过市场机制解决环境问题所需要的交易成本过高，在某些条件下（如涉及后代人利益时）市场机制甚至根本无法发挥作用。所以，在发展环境产业建立循环经济模式时，通常更多地需要国家干预。另外，上述环境产业特征中的第三、第四条也决定了国家必须采用行政的、法律的和经济的手段来调控环境产业的发展。

而国家干预手段最明显直接的表征便是出台有关环境产业的公共政策的制定、执行、评估和监控。托马斯·戴伊认为：“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。公共政策从直接观察的角度来说总是意味着政府的某种行动，尤其是拍板式的行动。正因为公共政策涉及的范围与领域如此庞大，对社会有着极大的影响力，所以决定做或不做的事情对社会，尤其是对某些特定的利益受影响群体来说是至关重要的。”③环境产业涉及一个国家公民广泛的利益关系，理所当然应包含在公共政策制定者考虑的范畴之内。对公共政策按照影响划分类别，其中的调节性政策一类——即将限制和约束强加于个人或团体，减少受调节者的自由和权力，便涉及到环境产业，具体包括控制污染条例、食品和药品管理条例等。

另外，除了官方的公共政策主体外，非官方的个人作为公共政策的主体对环境产业的发展所起的作用也不可小觑。如卡逊《寂静的春天》提醒全世界的人关注环境的污染问题，并推动了环境保护运动的产生。由此可见，环境产业若欲呈现高速增长，从而对国民经济结构优化产生积极的推动作用，公共政策在其过程中发挥着重要作用。

三、我国环境产业的发展现状与政策研究

环境产业在我国的发展还处于起步阶段，有许多阻碍因素导致了其发展的迟滞。尤其在环境污染中，产权不明晰带来的负外部性，导致排污企业无法形成对环境产业产品的有效需求。排污企业给附近居民带来损害，即产生了社会成本；但这些排污企业在核算成本时只计算自己的生产成本，完全没有考虑到购买环境产品来减轻自己造成的污染量，从而为社会成本足额买单。简而言之，在现有制度下，排污企业不需要为自己的负外部性承担可观的责任，从而也不需要花费成本购买环境产业的产品，这便阻碍了环境产业的发展。因此，“市场失灵”的存在使得环境产业的发展不能完全放任市场。在这种外部性造成的“市场失灵”即市场资源配置没有达到经济效率的情形下，中国环境产业的发展离不开相关政策支持，政府有必要帮助市场界定明晰的产权，以促进环境产业的发展。

1．发展环境产业与产业优惠政策

为了实现环保产业可持续发展，早在1990年国务院就发布了《关于积极发展环保产业的若干意见》（此处的“环保产业”即本文所指的环境产业），明确环境产业是防治环境污染和保护生态环境的技术保障和物质技术基础，从而明确了环境产业在国民经济中的地位。随后，我国发布了《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录（第一批）》、《环保产业发展“十五”规划》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中国21世纪初可持续发展行动纲要》、《排污费征收使用管理条例》等一系列法律、法规，并制定、修订了一大批污染物排放标准，为新时期环境产业改革与发展指明了方向。④

2．发展环境产业与财税政策

在中国现行的税制中，对环境产业的税收优惠主要有：对治理污染、保护环境、节能和资源综合利用项目实行零税率的固定资产投资方向调节税；对部分资源综合利用产品免征增值税；对废旧物资回收经营企业的增值税实行先征后返70%的税收优惠。财政部、国家税务总局在1994年《关于企业所得税若干优惠政策的通知》中规定：企业利用废气、废水、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在五年内减征或者免征所得税；分别在1995年、1996年对综合利用粉煤灰、煤渣的建材产品免征增值税，并确认该政策长期有效。由国家经贸委、国家税务总局不断进行修订的《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》也确定了当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）的原则。⑤

3．发展环境产业与金融政策

环境产业的发展离不开金融政策的支持。“绿色金融”是以向环境保护和治理方面提供优惠金融信贷，其目的是为了促进中国环境保护和治理事业的发展。环境产业政策要与绿色金融政策紧密结合起来，环境产业的发展要借助绿色金融，以获得企业发展所需要的资金。通过实施贷款政策倾斜，建立清洁生产基金，采取贴现或延长还贷期限等方式，使开展清洁生产的企业优先获得贷款权。同时，实施加速折旧政策，使原有污染严重的设施提前退出使用，为转入清洁生产腾出空间。

五、政府作为公共政策主体的努力以及进一步建议

在不断严峻的环境形势面前，我国政府从可持续发展的立场出发，已充分认识到发展环境产业的重要性与必要性。不仅仅在意识形态层面，政府有关部门在实践中也已获得不少宝贵的经验，下面就从江浙两省边界水污染案看公共政策对负外部性的矫正。

江苏省吴江市盛泽镇是一个纺织印染业十分发达的工业重镇，素有“日出万匹，衣被天下”之称，仅镇区就有规模较大的印染企业27家。然而，发达的印染业却是以牺牲环境为代价的。这27家印染企业日排放废水量竟超过10万吨，年污水排放量最高时甚至达9000万吨。这些废水都被无情的排入一条叫麻溪江的河中，而麻溪江位于盛泽镇与浙江省嘉兴市秀洲区王江泾镇之间。由于盛泽镇位于麻溪江的上游，因而大部分污水就从盛泽顺流而下，通过麻溪江被排入了王江泾镇。污水不仅对渔业资源、农业生产造成重大影响，而且使这一区域民众的生存环境遭到了极大破坏。由于污染横跨两省边界，涉及地方经济利益，加之管理体制不顺，以致此后几年盛泽印染污水侵害的问题都没有得到妥善解决。

在经由两地政府协调、诉诸法律等多种手段的努力之后，一个市场化的“盛泽水处理发展有限公司”的成立打破了僵局。吴江市政府在学习了有关环境产业的发展理论和先进经验之后，决定对印染企业的污水处理设施实施产权剥离，成立上述公司对镇区7座污水处理厂实行统一管理、统一运行。在理清盛泽镇和每个企业污水处理资产与“有偿排污权”的“家底”之后，吴江市便投入了实质性操作。他们用27家企业共同拥有的价值1.8亿元的7座污水处理厂资产，分别置换各个企业的排污权，而资产剩余部分则全部入股。这样，通过试行“有偿排污权”制度，盛泽水处理发展有限公司便成了7座污水处理厂的最大股东，而27家印染企业也变成了小股东。这样，不仅实现了环保设施产权的彻底剥离，而且成功铲除了“治理管理与排污是一家”的痼疾。⑥

盛泽镇政府通过不断完善市场化管理运作机制，不仅有效解决了政府环保资金投入不足的问题，而且实现了排污与治污相分离。排污企业交纳污水处理费，水处理发展有限公司负责处理污水，环保部门负责监管，做到三者分离，各负其职，改变了污水处理企业“白天是警察，夜间是小偷”的状况，强化了相互监督，确保了达标排放。

那么，如何使得公共政策在中国环境产业发展过程中更有效地发挥作用呢？对此，我们应尽快制定促进环境产业市场转化和产业发展的政策体系：1.根据我国环境法规执行不力制约着环境产业市场需求增长的现实，完善法律法规，提高违法成本，加大执法力度，强化监督约束。2.建立投融资激励机制，运用价格优惠、税收减免等政策刺激手段实现环境投融资主体多元化、渠道多样化。3.制定规范环境产业市场秩序的政策，通过运用可交易许可证等制度载体促进环境市场规范、有序发展。4.制定相关经济政策，适时开征环境税以及碳税以建立环境基金，适当降低产业领域内小型企业的信贷门槛。5.“走出去”与“请进来”相结合，引导国内企业积极开拓国际环境市场，为环境产品和环境技术出口创造条件；创造良好的投资环境以吸引外商，引进国际上高精尖的环保技术。

尽管一直在高速增长，但是中国的环境产业与世界发达国家相比仍然存在明显的差距。中国环境产业需要在大力发展循环经济和低碳经济、节能环保作为基本国策进入新的发展时期的背景下，优化结构、扩大规模、提升产业竞争力以积极应对来自发达国家环境产业的冲击。

参考文献：

[1]徐波.中国环境产业发展模式研究[M].北京：科学出版社，2010

[2]孙多勇.公共管理学[M].湖南：湖南人民出版社，2005

[3]刘玉浦.公共管理与和谐社会[M].北京：中央编译出版社，2005

[4]王丛虎.公共管理案例分析[M].北京：中国人民大学出版社，2007

[5]陈潭.公共政策案例分析[M].北京：社会科学文献出版社，2008

[6]郭建斌，黄海峰，高农农.环保产业与循环经济[M]北京：中国轻工业出版社，2010

[7]朱柏铭.从江浙两省边界水污染案看负外部性的矫正[N]中共浙江省委党校学报，2006年11月15日

①刘玉浦主编.公共管理与社会和谐，中央编译出版社2005年版，第253-254页。

②徐波.中国环境产业发展模式研究，科学出版社2010年版，第39页

③孙多勇主编.公共管理学，湖南人民出版社2005年版，第96页

④⑤郭建斌，黄海峰，高农农主编.环保产业与循环经济，中国轻工业出版社2010年版

⑥朱柏铭.从江浙两省边界水污染案看负外部性的矫正，中共浙江省委党校学报，2006-11-15