安理会改革与联合国的未来

2022年4月26日，联合国大会通过了一项由列支敦士登公国提出的决议：联合国任何一个常任理事国在联合国会议上行使否决权后，联大主席可以召集联合国193个成员国对否决票展开辩论会议，会议上将要求该常任理事国对自己为何行使一票否决权的原因做出合理解释，并且参会的每一国家代表都可以对此发表自己意见。虽然该提案获得包括美国在内的联合国一百多个成员国的共同支持，但并不具法律约束力，也无法从根本上冲击到安理会常任理事国的地位，却体现了针对一票否决权制度的某种新制衡的尝试。

无独有偶，2022年5月4日，法国总统马克龙和印度总理莫迪会谈后发表联合声明，重申法国支持印度申请成为联合国安理会常任理事国的态度；5月23日，美日首脑会谈期间，日本首相岸田文雄与美国总统拜登就推进包括安理会改革在内的联合国改革达成一致，拜登表示支持日本加入安理会常任理事国。

上述种种国际动向都指向了同一命题——联合国安理会改革问题。作为“二战”后国际秩序的核心政治制度安排，联合国自成立至今70余年时间里，在维和、反恐、气候变化和可持续发展等领域做出了巨大贡献。然而，随着世界局势变化和国际战略背景动迁，现行联合国体制在诸多方面已显得束手束脚，难有作为，其核心机制——安全理事会更是多次面临“失能化”的风险，亟需有效的制度改革和前瞻性的战略再定位。本文梳理联合国安理会改革的根源、历程、方案、困难等，并试图从国际战略格局变化的角度探究联合国未来可能的改革方向与战略再定位。

一、联合国安理会的源起

“四警察”构想与“五常”诞生

联合国的前身是“一战”后成立的国际联盟（简称“国联”，League of Nations），1934—1935年间极盛时期会员国数量高达58个，超过了联合国成立之初的成员国数目。国联的理论奠基源自美国威尔逊总统的“十四点和平原则”，原本旨在建立一个大国协调的集体安全组织，以阻止国家间爆发战争。但现实却相当残酷，从西班牙内战到意大利入侵阿尔巴尼亚、从“九一八”事变到第二次世界大战……国联对阻止世界战争的努力似乎总是力有不逮，甚而完全失能，沦为列强国际分赃的交易平台。

1943年“二战”行将结束，德日败相尽现，罗斯福开始考虑战后如何重建国际秩序的问题，他认为小国的武装力量在世界大战中的作用几乎可以忽略，大国应当承担维护国际和平与安全的特殊责任（小国应解除武装），于是提出了著名的“四警察”构想——四大反法西斯巨头美苏中英及其盟国拥有世界上75%以上的人口，只要这四个国家协调一致维护世界和平，就会有效压制日本和德国重新崛起，规避世界大战风险。但该构想立即遭遇到以时任美国国务卿赫尔为代表的国际主义者们的反对，后者仍主张建立一个类似国联的基于国家平等的普遍性集安组织维护世界和平。最终，罗斯福修正了其大国共管的思想，转而将之与传统集安思想有机结合，于是有了联合国安全理事会（“四警察”变体）和联合国大会双重设计并行的结果，前者体现了大国在维护国际和平与安全中的特殊责任，而后者则体现了国家主权平等的原则。

此外，丘吉尔和斯大林一开始对“四警察”构想也持反对意见，认为美、苏、英“三警察”就足够了，并不需要中国。但罗斯福以中国在“二战”中贡献巨大为由坚持将中国纳入“四警察”制度。从战略层面考量，罗斯福认为当时亲美的蒋介石中华民国政府战后必然倒向自己，能够在东亚起到牵制苏联的作用；而苏联反对也是因为同样的原因，当然，此时的美苏英并没有预料到之后的国共内战和中国变天。英国方面则力主将法国纳入该核心安全机制，因为法国是欧陆地缘实力最强的国家，可以起到压制德国的作用，当然，彼时的英国自然也没有预料到，铁幕笼罩下法国开启了“煤钢联盟（欧共体和欧盟的前身）”这个欧亚一体化大战略以重夺欧洲领导地位，变相边缘化了英国的影响力。于是，1945年4月旧金山制宪会议，美、苏、英、中、法联合国安理会“五常”的名额最终敲定下来。

“大国协调”：联合国安理会制度设计的初衷

从“国联”到“联合国”，这两个世界大战后国际制度设计的初衷，也是其核心战略价值便是“大国协调”，即保证五个常任理事国的核心利益不产生冲突，或者说，联合国安理会制度设计的底线目标就是保证五大常任理事国互相不发生全面战争，从而避免引发第三次世界大战，这也是五常拥有“一票否决权”的意义之所在。

这里需要澄清几个关于联合国的易混淆概念：

首先，联合国并不是一个“超国家组织”或者“世界政府”，而仍是一个“政府间组织”，所以，联合国本身并不拥有高于其成员国的主权地位。换言之，如果把国际社会当作一个小区，联合国便是物业与居委会的合体；

其次，联合国并没有独立的军队，但拥有一支多国军人组成的“联合国维和部队（United Nations Peacekeeping Force）”，目前总兵力约12万人，且装备多为防御性轻武器。换言之，在无政府国际体系中，联合国缺乏绝对优势的武装力量，因此多数时候无法直接介入规模性的国际冲突，只能尽力用政治手段展开调停。

最后，如何定义联合国和安理会“五常”之间的关系？由于联合国本身并不具有制约常任理事国的能力，所以“五常”只能相互制衡，也即，联合国与“五常”的关系更像是CEO与董事局，而其他联合国成员国则是一般股东。联合国秘书长的选举则采用洲际轮换的潜规则并规定“五常”国家的公民不能参加选举，以维护联合国的中立性。

二、安理会制度的结构问题

冷战后，国际社会对联合国安理会改革的呼声越来越高。客观来讲，联合国安理会制度设计是建立在第二次世界大战战果的基础上的，因此本身便存在某些原生性的结构问题，随着世界局势变迁和国际战略格局变化，一些新问题也逐渐暴露出来：

第一，核心权力垄断问题。安理会的性质和构成具有历史的局限性和特殊性。五大常任理事国是非选举产生的，没有期限，无需轮换，并拥有一票否决权，联合国宪章也并未对常任理事国的资格作出任何规定。随着联合国成员国的变化以及国际力量对比的变化，“五常”内部和外部都出现了力量失衡问题：内部角度，从实力对比和政治从属角度出发，有人将“五常”分为“上三常（美中俄）”和“下两常（法英）”，俄乌冲突结束后更可能变为“上两常（中美）”和“下三常（俄英法）”，此外，英国脱欧使得欧盟法德轴心更加巩固，而德国在欧盟的影响力和领导力又高于法国，所以曾多次要求法国将自己的常任理事国席位改为“欧盟”席位；外部角度，以德国、日本、印度、巴西为代表的一些区域大国自诩某项或数项国力已俨然超过了个别“五常”国家，但由于历史和现实的诸多原因，无法在联合国安理会享有对等的权利。这也是诸多地区强国一直强烈要求改革安理会的重要理据。

第二，代表性失衡问题。随着国际形势的变化，尤其是万隆会议召开后世界去殖民化进程加速，越来越多的殖民地国家获得独立，纷纷加入联合国，致使联合国成员国数量急剧增加，1945年刚成立时拥有51个成员国，安理会成员国（常任理事国+非常任理事国）的数量占全体会员国的20%，至今已扩张到193个成员国，安理会成员国数量占比降至8%。这种国家增殖（proliferation of states）现象引发了三个关于联合国代表性失衡的问题：首先，发展中国家与发达国家比例失衡，“五常”中，美英法为发达国家，中俄为发展中国家，比例为3：2，而世界范围内这个比例却是1：5（31个发达国家，162个发展中国家）；其次，人口比例失衡，“五常”中，以美英法为代表的（西方）发达国家群体总人口数仅为10亿，而全球人口早就超过了70亿，即占全球人口1/7弱的发达国家群体在安理会却拥有过半常任理事国席位；最后，地域比例失衡，“五常”国家无一例外分布在北半球的亚、欧、北美三片大陆，使得常任理事国机构更像是“北半球俱乐部”，而地广人众的拉美、非洲等大陆则完全没有代表国。

第三，联合国的局限性和失能问题。冷战结束至今，国际格局发生了剧变，苏联集团解体，美国迎来单极霸权红利期，但其世界主导地位也逐渐受到各种挑战，因而美国为维系其霸权体系，一再试图将联合国“美国化”，即努力使联合国成为美国的附庸机构。一旦联合国不配合美国的战略意图，美国轻则与联合国大会发生龃龉（如拖欠联合国会费或故意不给俄罗斯驻联合国代表发放美国签证，致使其无法赴纽约联合国总部参加联合国会议等），重则直接绕过联合国体系利用北约和五眼联盟展开独立行动（如第二次海湾战争，法国在安理会直接动用一票否决权阻止美国出兵，美国则联合英国和澳大利亚独立展开军事行动，此三国犯战争罪和反人类罪）。另一方面，冷战结束后，众多实力非凡的非国家行为体应运而生，其典型代表是（政府/非政府）国际组织和跨国公司，它们或拥有结构缜密的跨国权力网络，或在某一领域拥有一般主权国家政府无法比拟的技术优势（如美国大型互联网公司），或拥有强大的金钱和游说能力……任何一类非国家行为体影响或处理全球议题的能力都可能与联合国形成竞争结构。而联合国既缺乏足够的财政来源，也缺乏必要的意愿和威信，难免力不从心。以上种种使得后冷战时代的联合国及安理会职能出现了很大的局限性，并在某些领域有失能化风险。

综上，冷战结束至今，呼吁联合国安理会改革的声音愈演愈烈，那么，此改革的核心议题又是什么呢？

三、安理会扩容和否决权——联合国安理会改革的核心议题

安理会扩容问题

迄今为止，安理会只进行过一次针对理事国成员扩容的有效改革：1963年12月，联合国大会通过决议，将安理会非常任理事国的席位由6个增加到10个，安理会成员国相应由11个增加到15个。1979年第34届联合国大会开始审议一项题为“安全理事会席位公平分配和增加成员数目的问题”的议案，议题核心是扩大安理会的规模或增加其代表性。

安理会扩容包括常任理事国扩容和非常任理事国扩容，显然，前者才是改革的核心博弈点。有意成为安理会新增常任理事国的会员国主要分两类：一是背负沉重历史包袱的“二战”战败国日本和德国，这两国为入常可谓穷尽了各种办法，但实际效果并不理想；二是发展中国家中的地区大国，如南亚的印度、南美的巴西、中东的埃及、东南亚的印度尼西亚等，这些国家或为次大陆板块的地缘中枢，或为当地区域一体化组织的首脑，俱是一方诸侯。他们认为，后冷战时代，大国关系总体趋缓，安理会讨论的问题也多集中于地区冲突和国家内部纷争，而这些问题几乎都存在于发展中国家，尤以中东和非洲居多。发展中国家对自身的情况最了解，在关乎本国利益的问题上最有发言权，理应更多地参与安理会的工作。

否决权问题

安理会改革的另一焦点是否决权问题。否决权的主体是宪章第23条第1款规定的五个常任理事国。否决权是第二次世界大战结束时国际力量对比的反映和产物，也是联合国制度框架下国家冲突的最激烈形式。理论上讲，一票否决权显然不能反映当今的国际权力格局，如印度坐拥十几亿人口，是全球第二人口大国，而其“母国”英国只有六千余万人口，但后者可以一票否决前者的任何提案。