日本的行政执法文化

日本明治维新后借鉴德国创立了自己的行政法，但 “二战”后日本行政法受美国行政法的影响，呈现出英美法系行政法的特色。日本废除了极具大陆法系特色的行政法院制度，由普通法院审理行政案件，但审理行政案件的依据并非私法规范而是行政法规范。现代日本行政法，在采取了英美法系的普通法院制度，注入了大量源自英美法系国家的理念的同时，依然保持着受德国影响而发展起来的行政法制体系的基本特点。日本非常重视行政执法的公平、公正，19世纪末20世纪初，日本制定了大量的法律、行政法规及部门规章，从组织、行为、程序及救济等多方面规范行政执法活动。同时，能否针对政经条件的变迁做出迅速反应，是日本评价行政活动的一项重要标准。在官僚主导型的日本现代化进程中，行政活动往往会预测出各种变化，常在异常情况出现之前就实施了相应政策，异常情况发生后舆论要求行政机关迅速加以应对，这也促成了日本独特的行政执法文化。

“万能”的行政指导

日本《行政程序法》中规定的行政指导是行政机关在其所掌管事务的范围内，为实现一定行政目的而对特定的相对人要求一定作为或不作为，但不属于行政处分的指导、劝告、建议等行为。行政指导曾经一度被日本学界认为是该国独有的制度，又因其在促进“二战”后日本经济腾飞中发挥的重要作用而受到重视。“二战”后美军占领日本时期，美军总司令部经常利用间接统治手段向日本政府提交备忘录，发布指示、警告，提出劝告、建议等，这些看似温和宽松的手段实则具有强制性。日本政府或许是从这种行为的有效性中获得启发，在媾和条约生效后行政指导得以在各行政管理领域广泛应用。虽然学者对行政指导广泛运用的原因解释不一，但都提到了行政指导的温情性，即这种柔性执法手段会考虑相对人的立场，在协商对话的基础上决定相关事宜，也应和了“期待他人充分好意”的国民心理。此外，行政指导还在一定程度上发挥了法律手段所不能发挥的灵活、便宜、调整等作用。例如在青少年权益保护领域，早在1965年，为防止娱乐场所彻夜营业成为青少年不当行为的滋生温床，警察机关对保龄球场所发出营业时间截止到午夜11点的自肃希望（行政指导之一种）。2000年前后，日本有地方政府又对青少年健全育成业进行一般性行政指导。如埼玉市发布《放学后青少年健全育成事业实施纲要》规定市长认为必要时可以针对委托业务状况进行调查、指导、建议或命令以监管课外儿童俱乐部、学龄儿童托管所等营业场所。又如九州福冈市颁布了《福冈市排档指导要纲》，通过行政指导对路边及公共场所等设摊进行规范，在确保安全快捷的步行空间及良好的公共卫生环境的同时，能够促成排档利用者的快乐并与市民生活相协调。除上述较为正式的发布通知、调查等形式的行政指导，日常管理中行政指导的形式灵活多样。2022年疫情下的日本黄金周，为防止因人员流动而造成的感染风险扩大，日本各县纷纷打出“来访自肃”的旗号，呼吁外地游客不要在疫情期间前来游览。静冈县的热海市作为旅游胜地以往每年都会接待大量游客，但今年市长亲自带领县市政府工作人员在入境关卡主要道路上举着旗子劝告游客“现在不要来静冈”。

交通行政执法中的“B-Force”

日本国土面积小，人口密度大，与之相适应的是其公路密度也很大。据统计，日本公路的通车里程已达110余万公里，但其道路一般都很狭窄，非但少有单独的自行车道，有的公路只能容纳两辆小轿车勉强通过。为保障良好的交通秩序和效率，日本制定了严格精细的交通规则，并且交通警察执法也非常严格。如果在禁止私家车通行的道路上驾驶私家车会被罚款。这也导致了自行车在日本格外受欢迎，相比之下自行车便宜又便捷，据2018年的统计数据，日本全国自行车保有率为57%，全国自行车总量为6600万辆。在日本随处可见骑着自行车工作的邮递员或是骑自行车巡逻的警察，在很多经典影视作品中也可以看出日本人对自行车的偏爱。虽然日本人的交通安全意识良好，汽车和自行车可以在狭窄的公路上“结伴而行”，很多城市的人行横道上也有自行车通行标识，但自行车与汽车的交通事故及自行车损及行人的事件时有发生。日本警察厅2020年公布的统计显示，尽管近年来日本全国交通事故总量呈递减趋势，但与自行车相关的交通事故却一直保持较高数量。例如根据爱知县警察厅的交通事故统计，交通事故死亡人数共计200人，其中涉及自行车交通事故死亡的就有35人。在各种自行车相关的交通事故中，骑行时拨打手机、戴耳机听音乐和速度过快占绝大多数。故在日本交通行政执法中，除了大家熟知的主要针对机动车交通违法骑白色摩托车在公路上执勤的“白摩交警”外，还特别重视针对自行车违法的执法队伍建设，很多城市组建了专门执行自行车交通执法检查任务且交警骑自行车上岗的自行车专门部队BICYCLE-FORCE （简称B-Force）。“B-Force”可谓日本行政执法主体中的一大特色，交警骑着印有警务标识的白色自行车在道路上执勤，他们骑行技术高超，或追赶违反交通规则的自行车，或在事故多发路口、红绿灯处观察，一旦发现自行车交通违法行为便会快速上前劝导或处罚。

2020年6月日本众议院通过了新《道路交通法》，随后日本内阁也通过了新《道路交通法》的实施细则。如后座载成人、边听音乐边骑车、边打伞或者玩手机边骑车、醉酒骑车、骑劣质自行车等都构成自行车妨碍驾驶行为，新《道路交通法》还将自行车“别车”行为纳入妨碍驾驶范围。在原《道路交通法》中自行车被视为交通弱者加以保护，新法加大对自行车违法的处罚力度，实则是对近年来出现的自行车交通事故增加倾向，特别是“弱者作恶”现象从法律上加以规范和遏制。日本交通法律法规对于自行车交通违法实行严厉的处罚，违反自行车交规的人会被给予处罚，有的罚款高达5万日元（约合2600元人民币）。

日本垃圾分类的“三驾马车”

去过日本的朋友都会对其干净的街道印象深刻，同时也会被“无处安放的垃圾”所困扰。记得几年前去日本旅行时，由于路上找不到垃圾桶，我们的背包里装满了各种饮料瓶，最后无奈在某咖啡连锁店买了可重复使用的随行杯，口渴时就用随行杯到咖啡店买饮品。回到民宿后，按照房间内的垃圾分类手册再分类处理饮料瓶，当时就感觉日本的垃圾分类是个“技术活儿”。其实，日本战后面临着如何平衡经济发展与环境保护的问题，也曾饱受严重的环境污染和垃圾包围城市的折磨。为解决这些问题，日本对垃圾的处理经历了从末端处理到循环利用的漫长历史演进，日本在相关立法、执法上下了大功夫，加上公民的自觉守法构成了日本垃圾分类成功的“三驾马车”。

在立法方面，日本有关垃圾分类的法律主要有《环境基本法》《废弃物处理法》《关于包装容器分类回收与促进再商品化的法律》《再生资源有效利用促进法》等，逐渐形成了包括环境保护基础法、综合性法律及有关单行法在内的较为完善严密的法律体系。在执法方面，《废弃物处理法》对非法投弃以及不适当处理生活垃圾的行为给予非常严厉的处罚，如有市民在马路上乱扔垃圾将会面临10万日元（约合5000元人民币）的罚款。除了行政处罚，日本在环境执法过程中也经常利用行政指导的手段，例如警察、环保组织以及当地居民都会对环境违法行为进行劝导和纠正。又如东京清扫局会拍摄垃圾分类的公益宣传片在电视台播放，也会向每户发放详细的垃圾分类手册。可以说，垃圾分类已经完全融入日本人的生活，进而对于垃圾分类执法而言，他们已经养成了守法习惯。在我们熟悉的动画片《蜡笔小新》中有一集就叫做《要垃圾分类》，片中讲到蜡笔小新家所在的区域要进行垃圾分类改革试验，实施新推出的垃圾分类回收方法。清扫局给出了非常详细的垃圾分类目录，小新一家开始在家进行垃圾分类的练习。小新要把面巾纸盒放入可燃垃圾袋里，爸爸认为应该将面巾纸盒压扁放入可回收纸类垃圾的袋子，但妈妈美伢说他们都做错了。因为面巾纸盒上有一片塑胶膜，应该将它先撕下来，然后再将盒子压扁放入可回收纸类垃圾袋，否则回收人员会退回。随后，小新吃了一盒饼干问妈妈该如何处理饼干盒，妈妈说外面的纸盒是可回收纸质垃圾，里面的塑料包装是可回收塑料垃圾，饼干渣则是可燃垃圾。可见，日本的垃圾分类既严格又细致，而且日本的资源循环利用教育是从小抓起的，从幼儿园到高中阶段学校都会进行环境保护和资源循环利用的教育。

文化在某种意义上是对集体特征的凝练，有“日本人说明书”之称的《菊与刀》阐释了日本传统文化的二元性，将日本民族性格特征中的“矛盾”清晰展示。虽然随着时代变迁，《菊与刀》阐述的内容与现代日本已有出入，但其所提炼的文化特征仍在各方面延续。日本人既死板又灵活、既恭顺又讨厌被使唤，既规矩冗繁又喜欢新鲜事物……这些“矛盾”在行政执法文化中也有所体现，已然形成了独具特色的行政执法文化。行政指导可谓是战后日本挑战恭顺体现其讨厌被使唤文化特征的示例，日本行政法学家南博方认为，现实中行政几乎已经不是依据法律的行政，而是呈现出了指导行政万能的状态。此外，日本行政执法人员态度温和且极认真负责，行政执法规则完备且程序细密，行政执法方式灵活多样，还有如相谈、苦情处理等具有日本特色的行政法律制度。