省域副中心，新的增长极

什么是省域副中心城市？

“如果把一个省比作一个班级，省会城市是班长，副中心就是副班长，副班长要协助班长带动周边城市发展。”作为较早开始研究“省域副中心城市”概念的学者，中国城市经济学会副会长秦尊文曾用这样一个比喻，来解释省域副中心的定位和功能。

2001年，为解决湖北省经济发展东西不平衡的问题，秦尊文建议在发挥武汉这一中心城市龙头作用的同时，还应在鄂西地区确立一至两个重点发展城市，承担起带动鄂西地区经济发展的作用。2003年，《湖北省城镇体系规划（2003—2020）》经国务院原则同意，宜昌、襄阳定为省域副中心城市。

在秦尊文看来，省域副中心城市是与省域主中心城市相对应而存在的概念，它在一省的城镇体系中仅次于主中心城市的地位，通过市场的力量对其周边的经济起着组织、协调作用。“省域副中心城市不仅要有较强的经济实力和较大的城市规模，还要有较大的辐射空间和‘势力范围’，带动周边城市共同发展。”秦尊文对《中国经济周刊》记者解释道。

据《中国经济周刊》记者的不完全统计，目前国家批复和各省份确立的省域副中心，涉及17个省份的40个城市。

破解“一城独大”和“大城市病”

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心发布的《省域副中心城市概念内涵、特征功能与评价体系研究》一文中指出，当前，我国建设省域副中心城市的主要目的是落实国家区域协调发展战略，破解部分省份“一城独大”的发展弊端和“大城市病”的难题。

从目前已经明确建设省域副中心城市的省份发展情况来看，省会城市“一城独大”现象明显。

部分省域副中心城市2023年GDP及占省内比重

部分省份“第一城”与“第二城”2023年GDP体量对比

“经济首位度”一般是指在一个省域范围内，省会城市主要经济指标占全省的比重，是衡量省会城市中心属性的重要指标。若以GDP为衡量标准。上述17个省份中，共有5个省份省会经济首位度超过30%，是名副其实的“中心城市”。

其中，吉林和宁夏的省会城市GDP比重（以下简称“省内比重”）超过50%，分别达到51.75%和50.53%。但值得一提的是，这一数据与过去几年相比已经有所下降，2020年，长春比重为54%，而银川在2018年比重曾达58.16%。

此外，四川、湖北、陕西3个省份的省会城市省内比重均超过30%，分别达到36.71%、35.86%和35.55%。记者通过梳理数据发现，从2019年至2023年，四川成都的省内比重一直在36%以上。湖北武汉近4年的省内比重在36%左右，2020年曾达36.31%，2021年和2022年一度低于36%，2023年重回36%以上，但仍低于2020年数值。

其余12个省份中，只有江苏南京的省内占比低于20%，为13.59%。甘肃、湖南等11个省份省会城市省内比重则普遍在20%至30%之间。

与此同时，在一些拥有特大城市的省份里，省会城市与其他城市的发展不均衡，经济、人口和资源都呈现出了过度集中的态势。

2014年，武汉GDP达到10069.48亿元，成功迈入“万亿GDP俱乐部”。而排名第二、第三的宜昌和襄阳则刚刚迈过3000亿元的门槛。2017年，湖南省会长沙GDP突破万亿，是省内第二名岳阳市的3倍。2023年，四川全省GDP首次突破6万亿元，其中成都GDP超过2.2亿元，而排名第二的绵阳，GDP首次突破4000亿元，是除成都外，四川省内第一个上4000亿元台阶的市州。

秦尊文称，培育新的增长极对于缓解全省经济失衡状态具有重要意义。过去，一些省份的经济发展主要依赖省会城市，这种做法在短期内可以迅速提升省会城市的实力，但也导致了区域经济发展的不平衡。因此，当经济发展到一定阶段后，就需要采取措施来解决这种失衡状态，需要适时地培育和发展省域副中心城市，通过副中心城市的崛起，推动全省经济的均衡发展。

对于存在“一城独大”的发展弊端和“大城市病”难题的省份来说，省域副中心城市被寄予了打造新增长极、均衡区域发展的厚望。

人口即将突破千万的合肥2023年GDP为12673.78亿元，是第二城芜湖的2.7倍。安徽省人民政府发展研究中心党组书记、主任于静波告诉《中国经济周刊》记者，多年来，安徽主打的是优先发展省会的“强省会”战略，合肥正是在这样的支持下快速发展，成为长三角乃至全国重要城市之一。但是，“一花独放不是春”，单靠合肥带动安徽全域发展，其牵动力和辐射力还不够，客观上也需要培育一个有较强自我发展和辐射能力的“副中心”。形成合肥、芜湖主副中心“遥相呼应”“双星闪耀”格局，既符合区域协调发展的一般规律，也是安徽从经济大省向经济强省跨越发展的现实之需。

建设省域副中心城市，促进省内区域协调发展，先行者湖北已经取得了初步成效。

自从把宜昌、襄阳定位为两个省域副中心城市，与武汉形成“一主两副”的发展格局，襄阳和宜昌的经济发展明显加快。2008年，襄阳和宜昌GDP携手突破1000亿元。2011年、2014年和2018年，两地区的GDP分别突破2000亿元、3000亿元和4000亿元。2023年，襄阳和宜昌GDP分别达到5843亿元、5756亿元，湖北省政府工作报告称，2023年三大都市圈竞相发展，武汉总量迈上2万亿台阶，襄阳、宜昌分别位居中部非省会城市第一、第二，城市梯次发展格局进一步优化。

“最初提出‘省域副中心城市’这一概念，主要是为了促进湖北省经济发展东西平衡。从目前的发展情况来看，湖北已经形成了包括武汉、襄阳、宜荆荆（宜昌、荆门、荆州）三大都市圈，在省内分别带动鄂东、鄂西北、鄂西南地区，并在省外分别对接和辐射长江中游、豫西南和陕南、湘西南和渝东南地区，成为湖北省经济发展的主力军和中西部融合发展的重要推手，并且两个省域副中心都明确了各自的辐射范围。”秦尊文说。

作为较早定位为省域副中心的城市，江西赣州近年来与省会南昌的差距也在逐渐缩小。2012年甫一提出时，赣州GDP是1508亿元，占江西全省比例是11.78%，比省会南昌低11.65个百分点。2016年、2019年、2021年，赣州GDP分别跨过2000亿元、3000亿元和4000亿元。2023年赣州GDP达4606亿元，占全省比例是14.3%，比南昌低8.96个百分点，距离进一步缩小。

“副班长”如何选？各省份大不同

2021年，国家发展改革委等部门印发《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》提出，支持徐州、洛阳、襄阳3个城市建设省域副中心城市；《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》明确提出，支持赣州、延安、遵义、长治4个城市建设省域副中心城市，增强辐射带动周边地区发展的能力。

《中国经济周刊》记者在梳理中注意到，除上述城市在国家级文件中被定位为省域副中心城市，其余城市皆由省级政府部门发文提出。

国家发改委相关负责人答复《中国经济周刊》记者采访时表示，省域副中心目前主要由各省份推动。

从各省份出台的相关文件来看，省域副中心城市主要承担了新兴增长极以及打造区域一体化产业集群，带动周边地区发展的功能。

2003年9月，湖北省政府《关于加强城镇建设工作的决定》中提出，襄阳市和宜昌市要充分发挥区位交通和周边城镇相对密集、人口与产业较为集中的优势，优化和整合资源，做好大都市区发展规划，实现区域内城镇合理分工和基础设施共建共享，形成强有力的群体效应，更好地发挥其对省域西北部地域和西南部地域的辐射带动作用，与武汉一起，形成“三足鼎立”之势，带动全省城镇整体发展。

2015年6月公布的《宁夏空间发展战略规划》指出，实施“一主三副、核心带动，两带两轴、统筹城乡，山河为脉、保护生态”的总体战略。通过副中心城市发展建设，拓展大银川都市区核心功能，带动宁北、宁南以及周边毗邻省区发展，形成功能互补、特色突出的副中心城市，提升宁夏综合实力。

2021年4月公布的山西省“十四五”规划和2035年远景目标纲要，对大同、长治和临汾都提出了要求。其中指出，因地制宜发展大同、长治、临汾省域副中心城市，建立完善副中心城市非均衡发展机制，支撑和带动晋北、晋东南和晋南地区组团式发展，打造联动周边跨省区域的高能增长极。大同市建设全国性综合交通枢纽、陆港型国家物流枢纽承载城市，打造东向对接京津冀、融入环渤海的门户，形成乌大张长城金三角合作区核心枢纽城市。长治市建设全国创新驱动转型的示范城市、生态引领的太行宜居山水名城，打造向东开放、承接中原城市群的枢纽型城市。临汾市建设黄河流域绿色崛起转型样板城市，打造晋陕豫黄河金三角区域中心城市。

湖南发改委解读支持岳阳市加快建设省域副中心城市时表示，岳阳市重点是用好用足通江达海优势，依托港口功能和自贸区等开放平台，建设长江经济带绿色发展示范区；衡阳市重点是发挥老工业基地和交通枢纽优势，当好承接产业转移领头雁，建设现代产业强市。到 2025年，岳阳GDP突破 6000亿元，衡阳GDP力争达到5500亿元。

2023—2024年，四川宣布支持宜宾、泸州组团建设川南省域经济副中心，绵阳发挥科技城优势加快建成川北省域经济副中心，南充、达州组团培育川东北省域经济副中心。到2027年，宜宾和泸州、绵阳、南充和达州，GDP目标分别是达到1万亿元左右、超过6000亿元、力争突破8000亿元，年均增速都要比全省高1个百分点以上。

秦尊文分析称，从省域副中心城市的分布来看，中部六省已做到了省域副中心城市省级层面全覆盖，今后的工作重点是提升省域副中心城市的能级。西部地区“副中心”涉及的城市达 23 个，占全国的57.5%，并且创造了联合省域副中心城市模式，布局的重点是优化副中心城市布局、扩大城市规模。东部地区经济较为发达，目前设立“省域副中心城市”的仅有广东省和江苏省。但绝大部分省份的省会其实位置都比较偏，省域内发展尚不平衡，未来仍有设立“省域副中心城市”的必要。