土地管理改革提速

近期召开的中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》（以下简称《意见》），让土地管理制度改革引起社会各界的普遍关注。

此次会议强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。

在当前外部环境复杂、我国经济持续回升向好的基础还不稳固的大背景下，提高土地的管理效率，尤其是增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力，将对产业创新发展产生更为直接有效的促进作用。

强调增强对优势地区的土地要素保障

3月27日，自然资源部国土空间用途管制司副司长李亮在自然资源部3月份例行新闻发布会上接受媒体采访时表示，2024年全国用地计划总量确定为600万亩，在配置方式上主要有5项举措，一是对重大项目用地，依据清单“应保尽保”；二是对未纳入重点保障项目用地，继续实施“增存挂钩”；三是对经济发展优势地区倾斜安排基础指标；四是对保障粮食和生态等其他优势地区奖励计划指标；五是支持巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴发展。

这5条举措中，“对经济发展优势地区倾斜安排基础指标”与此前中央全面深化改革委员会第四次会议强调的“增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力”方向一致。

“十四五”规划提出，以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，带动全国经济效率整体提升。

之所以强调对经济发展优势地区倾斜安排基础指标，在中国国土经济学会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成看来，这是基于中国国情的必然选择。

“随着中国经济的快速发展，土地资源越来越成为稀缺资源，尤其是优势地区的建设用地非常紧张，某种程度上制约了经济发展和城市建设，改革土地管理制度势在必行。”肖金成在接受《中国经济周刊》记者采访时表示。

中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继对《中国经济周刊》记者表示，土地要素保障向优势地区倾斜，意味着城镇建设用地指标要跟GDP发展、吸纳外来人口挂钩，如果一个地方人口的增量越大，为保障其发展功能，有关部门将提供相应的建设用地指标。“尤其是这些优势地区的GDP占我国GDP总量的比例较高，这些地区经济高质量发展稳步提升了，也将助推中国经济持续增长。”

优势地区特指中心城市和城市群

“十四五”规划提出的经济发展优势地区主要是指中心城市和城市群。

中心城市近年来被大家广为关注，源于国家中心城市。截至目前，我国共有北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州和西安等9个国家中心城市。这9个国家中心城市是否需要增强土地要素保障？

人口数量是城市发展的重要因素。2014年国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》明确将城市划分为五类七档：

城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口 100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

9个国家中心城市均为直辖市和省会城市，这些城市的人口均超过了1000万。深圳、青岛、宁波、厦门和大连5个计划单列市的人口也都在500万以上。

在董祚继看来，超大、特大城市，由于城市人口增加，交通和环境压力大，是需要控制增量甚至要减量发展的，在国土空间规划上，主要应该支持的是Ⅰ型、Ⅱ型大城市以及都市圈外围的中小城市。这些城市的人口不那么多，城市交通、大气环境的承载力也没那么严峻。

但这并不意味着超大、特大城市和计划单列市不需要支持，“支持北京、上海等特大超大城市的发展，并不一定通过增加用地指标，对这些城市的支持重点应放在如何提高城市的发展品质上，进而推动城市的高质量发展。”董祚继表示。

除了中心城市，城市群亦属于优势地区范畴。《中国经济周刊》记者梳理发现，“十四五”规划提到19个城市群，分别出现在两个章节中。在“开拓高质量发展的重要动力源”章节提出：以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队。

在“推动城市群一体化发展”章节提出：优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。

在肖金成看来，经济发展的优势地区就是这些城市群地区。“长三角、京津冀、珠三角、成渝地区，以及长江中游、山东半岛、辽中南地区等城市群，都是中国经济发展的重要区域。这些地区拥有强大的经济实力，为中国经济增长作出了巨大贡献。也因为发展得比较快，自然对土地的需求量比较大。”

政策层面保障优势地区合理用地

改革土地管理制度的前提是，要牢牢守住18亿亩耕地红线。

此前召开的中央全面深化改革委员会第四次会议提出，“要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度”。部署相关工作时，会议明确指出要严守“三条控制线”：耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。

党的十八大以来，党中央、国务院作出划定并严守生态保护红线的重大战略部署。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，明确了我国国土空间规划体系顶层设计方案。

2022年，《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》（以下简称《纲要》）正式印发实施，建立起面向2035年我国国家空间发展的总体政策框架。

自然资源部部长王广华此前接受新华社记者采访时表示，《纲要》明确，全国耕地保护任务目标为18.65亿亩，保持到2035年不变。

“这‘三条控制线’是根据我国农业、生态、城镇三种类型的空间，分别对应划定的三条红线，属于我国对国土空间管理的强制性约束要求。”董祚继表示。

在严守“三条控制线”的前提下，如何增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力？“目前我国是用年度建设用地指标的安排办法。因为担心一些地方占地过多，18亿亩耕地红线被突破，所以每年自然资源部都会给每个地方分配土地利用年度计划指标。”肖金成说。

在2016年原国土资源部修订的《土地利用年度计划管理办法》中，土地利用年度计划指标包括以下4个方面：一是新增建设用地计划指标，包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标；二是土地整治补充耕地计划指标；三是耕地保有量计划指标；四是城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标。各地可以根据实际需要，在上述分类的基础上增设控制指标。

事实上，土地利用年度计划指标的安排与用地效率的提升相挂钩。测算一个地方近几年单位GDP所消耗的建设用地，是衡量地方用地效率是否提升的一个重要指标。

“如果单位GDP所消耗的建设用地指标降低了，计划分配的土地利用年度计划指标就会下降。”董祚继表示。

事实上，我国经济发展较快的优势地区，往往也是用地效率提升较快的区域。

“我国国土空间规划分5个层级，即国家级、省级、市级、县级、乡镇级，年度建设用地指标对各级城市实行差别化管控。根据我们多年观察，年度城镇建设用地指标分配要保障中心城市和城市群合理用地，其中Ⅰ型和Ⅱ型大城市以及都市圈外围的中小城市是支持重点。”董祚继表示。

需要指出的是，我国土地利用年度计划指标的安排实行增存挂钩。

近年来，全国新增建设用地需求持续减少，而批而未供和闲置土地规模有增加趋势。2018年，《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》印发，提出向批而未供土地和闲置土地“亮剑”，强力破除土地资源无效低效供给，提高资源供给质量和效率。

“土地利用年度计划指标实行增存挂钩，主要是指建设用地实行增量供给与存量挖潜相挂钩，存量指的是批而未用的土地和闲置土地。增存挂钩是一种机制，旨在调动地方积极性，倒逼各地进一步盘活利用批而未供和闲置土地，形成节约优先的绿色发展导向。”董祚继表示。

重大项目用地，优势地区占比大

重大项目是稳定经济运行的“压舱石”。《中国经济周刊》记者注意到，“对重大项目用地，依据清单‘应保尽保’”的提法位居今年全国用地配置方式之首。

今年以来，上海、山西、云南、海南、北京、天津、福建、贵州、河北、重庆、四川、山东、浙江、河南、广东、江苏、甘肃等地陆续公布了2024年重点项目计划/清单。

上海市公布2024年重大建设项目计划，正式项目191项，其中科技产业类76项，社会民生类23项，生态文明建设类16项，城市基础设施类67项，城乡融合与乡村振兴类9项；另外计划安排预备项目26项。

江苏省2024年省重大项目清单共安排项目510个，包括实施项目450个、储备项目60个，实施项目年度计划投资6408亿元。其中，产业项目280个，年度计划投资2166亿元；民生保障项目12个，年度计划投资967亿元；生态环保项目13个，年度计划投资119亿元；基础设施项目145个，年度计划投资3156亿元。

推动成渝地区双城经济圈建设联合办公室发布《共建成渝地区双城经济圈2024年重大项目清单》，涉及项目300个，总投资约3.6万亿元，项目数量和总投资额较2023年均有所提高。这300个项目涵盖基础设施、现代产业、科技创新、文化旅游、生态环保、对外开放、公共服务等七大重点领域，将助力成渝地区进一步畅通“大动脉”、建强“产业链” 、做优“生活圈”。

……

自然资源部2023年6月13日发布的《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》 （以下简称《通知》）指出，重大项目可申请先行用地：需报国务院批准用地的国家重大项目和省级高速公路项目中，控制工期的单体工程和因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程可申请办理先行用地，申请规模原则上不得超过用地预审控制规模的30%。先行用地批准后，应于一年内提出农用地转用和土地征收申请。

此外，重大建设项目在一定期限内可以承诺方式落实耕地占补平衡。《通知》指出，对符合可以占用永久基本农田情形规定的重大建设项目，允许以承诺方式落实耕地占补平衡。

“重大建设项目主要是指省级以上审批立项的重大项目，比如高铁、高速公路以及重大水利工程项目等，这些项目的用地指标是由国家保障。省级重大项目主要由省政府来负担。由于重大项目大多分布在优势地区，这些支持政策如果落实得好，非常有利于优势地区的发展。”董祚继说。