县城新机遇新承载

郡县治则天下安，县域强则中国强。县城作为我国城镇体系的重要组成部分，一头连接城市，一头连接乡村，是构建新型城乡关系，推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合的关键一环。

人口规模是衡量城市发展的重要指标之一。截至2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量约65%。

2023年末，我国常住人口城镇化率达到66.2%，和发达经济体80%左右的水平相比还有较大空间。

2022年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，就县域经济发展作出部署。

在向第二个百年奋斗目标迈进的新征程中，推进以县城为重要载体的城镇化建设，既是我国国民经济结构战略性调整的重要抓手，也是推进新型城镇化和乡村全面振兴的必然选择，对于社会主义现代化国家建设全局具有重大现实意义和深远历史影响。

如果说我国城镇化的上半场主要靠大城市推动，那么，县城正接过城镇化下半场的“接力棒”，迎来属于自己的“春天”。

党的十八大以来，我国县城蓬勃发展，活力涌动。

在中国十大竹乡之一的浙江省安吉县，因竹而美、因竹而名、因竹而兴，立足竹子做“竹”文章，全县立竹量、商品竹年产量、竹业年产值、竹制品年出口额、竹业经济综合实力5个指标均名列全国第一；

在被誉为能够“转动世界时间”的湖南省衡阳县，每天产出10万多只手表，90%出口海外，远销世界80多个国家和地区；

在安徽省第一个“千亿县”肥西县，新能源汽车、高端智能制造、“产学研”一体化大健康等战略性新兴产业集群正在加速发展，制造大县正变身“智造强县”……

10多年来，我国县城建设步稳蹄疾，县城发展质量明显改善，以人为核心的新型城镇化阔步向前。

但是，我国幅员辽阔，各地情况千差万别，特色化、差异化是县域发展的必然。如何发挥不同地区的资源禀赋优势，找准本地县域发展的突破口，推进以县城为重要载体的新型城镇化，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

产业发展为新型城镇化提供内驱力

“你看，我们生活中常见的废旧铝材就是这样变废为宝的。”河南凯美特科技有限公司（以下简称“凯美特”）总经理薛帅锋兴致盎然地向《中国经济周刊》记者介绍废旧铝是如何变成铝制品的。

在生产车间，只见工人将收来的废旧铝制品投入熔炉进行熔炼、精炼、扒渣，合格的铝水经流槽进入铸造工序，做成铝卷，再进行切割加工，新的铝型材诞生了。

“废旧铝就是大家平时喝的易拉罐，家里的锅碗瓢盆，以及门窗的型材、电线电缆等，我们将这些废旧铝制品回收以后，经过多道工艺加工就做成了这样的产品。”薛帅锋说。

凯美特位于河南省长葛市大周镇，这个镇从“捡废品”起步，用20年时间逆袭成为许昌市经济第一的乡镇。经济的快速发展，让这个户籍人口7万多人的乡镇，吸引了近万名外来人口在此就业。

城镇化是指人口向城镇集中的过程，而新型城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，以人为本是新型城镇化的应有之义。

“新型城镇化与传统城镇化的最大不同在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护所有城市居民，尤其是进城务工经商居住的各类群体的利益，加强城乡融合，与农业现代化相辅相成。”国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心原副主任、教授级高级城市规划师沈迟接受《中国经济周刊》记者采访时表示，新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。

中小城市研究院院长、中国社科院城市发展与环境研究中心原主任牛凤瑞向《中国经济周刊》记者表示：“城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力和发展动能所在。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。”

近年来，我国加快推进新型城镇化进程。2019年4月，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出了深化户籍制度改革、促进大中小城市协调发展等任务。这对于优化我国城镇化布局和形态，进而推动新型城镇化高质量发展具有重大的积极意义。

2022年7月，国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，方案显示，“十四五”期间（2021—2025年），新型城镇化最重要的目标之一是提高人口的城镇化率。

根据《“十四五”新型城镇化实施方案》提出的目标，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。

中国国土经济学会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成告诉《中国经济周刊》记者，要提高城镇化水平，就要加快推进以县城为重要载体的新型城镇化，要将城镇作为城乡融合发展的重要支点，从产业发展、公共服务、体制机制等多方面协同发力，提升县城和小城镇的产业承载能力和人口集聚能力。

新型城镇化强调以县城为重要载体，重在补短板弱项

县域经济可分为县城经济、城镇经济和农村经济，现实中，三者是密不可分的，存在着千丝万缕的联系。

县城是指县政府所在的城镇，从广义上讲，县级市也是县城的一种形式。

作为县政府所在地，县城大多地理位置优越、交通便利、人口相对集中、经济比较发达，是县域政治、经济、文化和交通中心。

1997年之前，我国城市行政地域主要采取了市管县、县改市的模式。1997年之后，设市工作基本暂停，城市行政地域主要采取了将市管或市周边的县、县级市改为市辖区的调整方式。

近年来，对“撤县设区”的审批一直都敞开绿灯。截至2021年末，全国共有市辖区数量977个，比2011年增加120个。过去10年，众多县城变为市辖区，北京、上海、广州、深圳、天津、南京、厦门等10多个城市，已率先进入“无县”时代。

持续多年的靠撤县设区扩大行政范围以达到扩张市区城市规模的热潮，随着2022年中办、国办发布的一份文件被按下暂停键。

2022年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称“《意见》”），就县域经济发展作出部署。《意见》提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”“提升县城发展质量”“防止大拆大建，贪大求洋，严格控制撤县建市、设区”。

这意味着，曾经以大城市化建设为主的城镇化，开始转向以县域为重要载体的县域经济发展主战场。

此后中央不断强化县城的重要性。2023年底召开的中央经济工作会议提出“推动以县城为重要载体的新型城镇化建设”；今年的政府工作报告提出，“培育发展县域经济，补齐基础设施和公共服务短板，使县城成为新型城镇化的重要载体”。

一系列中央政策释放的信号表明：县城，已成为我国城镇化建设的新风口。

新型城镇化为何强调以县城为重要载体？沈迟表示，县城是中国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。在向第二个百年奋斗目标迈进的新征程中，推进以县城为重要载体的城镇化建设，既是我国国民经济结构战略性调整的重要抓手，也是乡村全面振兴和新型城镇化的必然选择，对于社会主义现代化国家建设全局具有重大现实意义和深远历史影响。

牛凤瑞认为，推进以县城为重要载体的城镇化建设，不仅有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局，对于全面推进乡村振兴、构建新型工农城乡关系、促进新型城镇化建设意义重大而深远。

我国现有1472个县、394个县级市，还有一些近期县改区的远离中心城市的区政府所在地。庞大的县域数量，县与县之间必然存在较大的差异性。

“从整体看，我国县域经济发展并不平衡。有些县域经济发展水平高、人口密集、城镇化程度高，有些县域经济发展水平低、人口稀少、城镇化程度低。即便在一个省内，县域经济发展也不平衡，省会城市周边的县域经济普遍发展好一些。”肖金成说。

为消除县域之间的差异，今年的政府工作报告强调“补齐基础设施和公共服务短板”，在沈迟看来，这是城市经济发展到一定阶段的必然结果。

“城市是经济社会发展的产物，但是在经济发展的过程中，一贯的资本趋利性必然导致效率优先，但是，极端的效率优先，也必然会产生公平性问题和短期行为问题。现在提出补齐基础设施和公共服务短板弱项，已经认识到过去在追求效率的同时，在公平这方面有所缺失。当然，在补短板的同时，也会有一定的政策或资金倾斜。”沈迟说。

多地加速推进以县城为重要载体的新型城镇化试点

为加速推进以县城为重要载体的新型城镇化，各省份纷纷推出试点方案。

在5月9日召开的广东省委农村工作会议暨深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”推进会上，广东省首批15个以县城为重要载体的新型城镇化试点名单公布，分别是：韶关南雄市、河源市东源县、梅州市蕉岭县、惠州市龙门县、汕尾市海丰县、江门台山市、阳江市阳西县、湛江廉江市、茂名信宜市、茂名高州市、肇庆四会市、清远连州市、潮州市饶平县、揭阳市惠来县、云浮市新兴县。

2023年12月，湖南省发展和改革委员会印发的关于以县城为重要载体的城镇化建设省级试点名单的通知，确定衡山县、邵东市、临澧县、桑植县等18个县（市）为以县城为重要载体的城镇化建设省级试点。

湖南将这18个试点县（市）分为四大类，即大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城，并且明确，成为省级试点的这些县（市），“在资金、用地、信贷、项目等方面给予倾斜和支持”。

不只是上述省份，浙江在2023年5月也推出了15个试点，探索县城强身健体。这15个试点名单包括衢州市全域、桐庐、淳安、慈溪、乐清、瑞安、苍南、德清、嘉善、海盐、诸暨、新昌、义乌、仙居、云和。这些被委以重任的试点县，今后将在提升县城承载能力上率先探索。