生态补偿开启新篇章

生态保护补偿制度是生态文明制度的重要组成部分。

从1999年推行退耕还林还草工程以来，生态保护补偿工作在我国已经走过了20多个年头。党的十八大以来，党中央、国务院制定出台了一系列政策措施，全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革。

2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确提出要“开展跨地区生态补偿试点”。

2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出了我国生态补偿机制建设的目标任务。

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出进一步推进生态保护补偿制度改革。

2024年6月，《生态保护补偿条例》正式实施。这是我国首部专门针对生态保护补偿的法律，标志着我国生态保护补偿开启法治化新篇章，“绿水青山”向“金山银山”高质量转化的通道加速打通，着力让青山有“价”、绿水含“金”。

目前，我国基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，覆盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素，跨地区跨流域生态保护补偿试点取得明显进展，为巩固生态文明建设成果、巩固拓展脱贫攻坚成果、推动区域协调可持续发展等发挥了重要作用。

谁来补与补给谁

何为生态保护补偿？谁来补？补给谁？

最新颁布的《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）显示，生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。

中国社会科学院生态文明研究所副所长庄贵阳在接受《中国经济周刊》记者采访时指出，《条例》首次给出了“生态保护补偿”的官方定义，界定了生态保护补偿的内涵范围，明确了“保护者得到补偿”的基本原则。

“这次的《条例》，是对我国过去多年来开展生态保护补偿工作的众多成果和有效做法的系统总结和提炼，将经过实践验证、行之有效的现实经验、政策选择上升至行政法规层面，并予以固定强化，形成制度规范，使其更具权威性和规范性。”庄贵阳说。

“生态补偿制度本质上是一个长效机制，与其他有期限的项目不同，它能相对长期、稳定地运转维持下去。”中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山对《中国经济周刊》记者表示，生态补偿制度主张“谁污染谁治理、谁受益谁补偿”，“对于补偿方和受偿方而言，这是一个互利共赢的局面”。

靳乐山特别强调了《条例》中提到的“激励性制度安排”。他表示，保护环境是每个人应尽的义务，生态补偿制度在这一义务的基础上加以激励，目的是激发涉及的单位和个人更有动力去实践生态保护。

据靳乐山介绍，我国对生态保护补偿制度的探索，最早始于1999年推行的退耕还林工程，并对应实践形成森林生态保护补偿。随后，生态保护补偿的类型及对象逐步扩展到草原生态保护补偿、水流生态保护补偿、区域综合补偿（重点生态功能区转移支付等）、海洋生态保护补偿、荒漠生态保护补偿、湿地生态保护补偿、耕地生态保护补偿、水生生物资源养护补偿，到目前，我国生态保护补偿已经覆盖绝大多数重要生态环境要素。

“与其他国家相比，我认为我国的生态保护补偿有‘四最’：生态保护补偿力度最大、领域最全、法治化进程最快、政府投入最多。”靳乐山对《中国经济周刊》记者说。

“2022年，中央财政生态保护补偿资金投入达2200亿元；2023年，仅在重点生态功能区转移支付方面，中央财政就下达资金1061亿元。地方层面的补偿资金已达到年均近千亿元的水平。如此规模的生态保护补偿资金投入力度，在世界上绝无仅有。”靳乐山表示，20多年来我国在生态保护补偿方面的投入，不仅提高了全民生态环境保护的意识，同时也推动了生态环境的改善。

庄贵阳指出，作为生态文明制度以及体制机制改革的重要组成部分，生态保护补偿具有合理平衡生态保护者与受益者间利益关系的作用，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的抓手。

怎么补与如何偿

根据《条例》，我国生态保护补偿分为财政纵向补偿、地区间横向补偿及市场机制补偿三大主要机制。

“《条例》规定了不同生态保护补偿机制的具体内容，统一并细化了具体规定和要求。自此，各级政府财政纵向补偿获得法律依据和责任，地区政府横向补偿得到法律框架和规范，市场机制补偿明确了发展方向和空间。”庄贵阳说。

中央财政实施分类补偿，是现阶段生态保护补偿最主要的资金来源。近年来，我国政府通过多种方式，加大对生态保护主体、生态保护重点地区的支持力度，补偿资金规模逐年增长。

财政部自然资源和生态环境司负责人邸东辉在政策吹风会上提供了这样一组数据：2013年到2023年，重点生态功能区转移支付资金从423亿元增加到1091亿元，累计投入7900亿元。水污染防治资金从2015年的130亿元增加到2023年的257亿元，基本翻了一番。此外，中央财政还积极支持森林生态效益补偿和天然林资源管护，将国有国家级公益林补偿标准逐步提高到目前的每年每亩10元，将集体和个人的国家级公益林补偿标准逐步提高到目前每年每亩16元。

国家发展改革委地区振兴司负责人王心同表示，为了巩固和拓展已有成果，《条例》在现有的分类补偿方式基础上，明确国家加大补偿资金投入力度，逐步扩大补偿实施范围，合理提高补偿标准，这将有利保障生态保护补偿资金的持续投入，稳固生态保护政策体系的基本盘。这一基本盘就是让生态保护主体吃下“定心丸”。

地区间横向生态补偿是指由生态环境的保护地区和受益地区之间通过协商建立起成本共担、效益共享、互相监督的制度。近年来，中央财政不断强化政策和资金引导，以流域上下游横向生态保护补偿为重点，对横向生态保护补偿机制给予大力支持。截至目前，中央财政对横向生态保护补偿机制引导资金累计投入已超过200亿元。

从立法层面进一步明确中央和地方政府投入责任的同时，《条例》还特别提出了引导社会主体参与的方式。其中既包括建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，也包括发展生态产业，建立可持续的发展惠益分享机制，还包括建立生态保护补偿基金，实行市场化运作等。

靳乐山表示，一直以来，生态保护补偿工作都坚持着“政府主导、社会参与、市场调节”的生态补偿原则。此次《条例》的一大亮点，就是提出了多种引导社会主体参与的方式，包括此前备受关注的生态保护补偿基金的建立，未来有望激励社会各方面的力量参与到生态保护中来。

据悉，目前全国已有28个省（自治区、直辖市）开展排污权有偿使用和交易试点，截至2023年底，累计成交额约320亿元。

补偿模式方面，《条例》在资金补偿单一模式外，还提到了对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。

“资金补偿是最直接的补偿方式，但并不是所有的收益和贡献都可以用钱来衡量，也不能简单地通过给钱给物方式来实现。以流域补偿为例，上游在治理环境的同时，也会相应丧失一些发展机会。如果下游能与上游开展全方位合作，这本质上也是一种补偿。在更好地解决上游发展诉求的同时，利用生态补偿机制，使区域之间的发展更加协调。”靳乐山说。

 挑战与机遇并存

“我国生态保护补偿工作在取得显著成效的同时，也存在一些亟待解决的突出问题，比如补偿覆盖范围有限，重点不够突出，奖惩力度偏弱，相关主体协调难度大等。”在国务院政策吹风会上，司法部立法二局负责人胡庆美说。

在庄贵阳看来，生态保护补偿工作目前存在三大难点。首先是确权，确定生态保护补偿的主体，谁来补偿谁。对于不同的资源门类来说，公共产品易明确归属主体，而一些经营性产品不易确定主体。其次难在确定补偿范围。以林地为例，树木不仅有生态价值，本身还有一定的经济价值，有景观效应的森林公园可能获得一定的收益，涉及的补偿范围更为复杂。最后是核算生态价值与经济价值，尤其是直接涉及补偿标准，地区之间、部门之间的核算，因为差异较大，往往难以达成一致。

靳乐山认为，在协商具体补偿事宜时，应该将开展生态保护的单位和个人在过程中放弃的机会成本设为补偿标准的下限，将实际产生的生态价值设为补偿标准的上限。

“以公益林生态保护补偿为例。无论林地位置在哪里，原本种植了什么作物，目前的补偿标准都是每亩补偿16元，这样一来就会出现某些地区补偿偏低的情况。如果能将林农丧失的机会成本核算进去，这将有助于进一步激励个人参与到生态保护工作中来。”靳乐山说。

对此，靳乐山建议，各地在制定生态保护补偿相关制度的同时，要充分考虑生态保护补偿的综合化和差异化，多元化丰富生态补偿的方式。

如今，在探索生态保护补偿的道路上，许多地区正在积极探索。

新安江流域跨省生态补偿走过12年

“目前，安徽、浙江、江苏等21个省份建立了20个跨省流域补偿机制，浙江、四川、山东等20个省份实现了辖区内全流域生态保护补偿，陕西、湖南、贵州、内蒙古、黑龙江5个省份针对辖区内重点河流开展了流域生态补偿。”不久前举行的生态环境部例行新闻发布会上，生态环境部新闻发言人、宣传教育司司长裴晓菲向媒体透露。

“源头活水出新安，百转千回入钱塘”，新安江发源于黄山市休宁县六股尖，干流总长359公里，近2/3在安徽境内，经黄山市歙县街口镇进入浙江境内，流入下游千岛湖、富春江，最终汇入钱塘江。自2012年起，安徽、浙江两省通过资金补偿、对口协作等方式建立多元化补偿关系，推动新安江生态治理，开启了我国首个跨省（皖浙）生态保护补偿机制试点。

“作为华东地区重要生态屏障和长三角地区重要战略水源地，新安江水质的优劣很大程度上决定了千岛湖水质的好坏，关乎长三角生态安全。”安徽省生态环境厅相关负责人对《中国经济周刊》记者介绍称，千岛湖70%的入库水量来自新安江。2010年，受新安江上游沿岸工业化发展影响，污水和垃圾顺流入湖，千岛湖水域水质恶化、蓝藻泛滥，威胁鱼类生存。在国家相关部委和浙皖两省共同发力下，2012—2014年、2015—2017年、2018—2020年三轮试点接续开展，形成了全流域生态环境共同保护的“新安江模式”。

三轮试点中，皖浙两省建立了以P值（由高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮4项污染物指标，以及水质稳定系数、指标权重系数组成）为主要内容的补偿考核体系。第一轮试点中，专项资金由中央财政和皖浙两省每年共同出资5亿元（中央财政出资3亿元、皖浙两省各出资1 亿元），年度水质达到考核标准（P≤1），浙江拨付给安徽1亿元，反之则安徽拨付给浙江1亿元。后续两轮试点中，中央财政转移支付逐步退坡（第二轮试点中，中央财政三年按4亿、3亿、2亿元方式退坡补助，第三轮试点中继续予以支持），皖浙两省出资额度提高至各2亿元，根据P值实行分档补偿，水质考核标准进一步提高。截至目前，黄山市累计获得生态保护补偿资金和合作发展专项资金 61.5 亿元。

经过三轮试点，新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质连续12年优于补偿考核标准，保持地表水Ⅱ类标准以上。据生态环境部环境规划院评估，新安江生态系统服务价值总计246.5亿元，水生态服务价值总量64.5亿元。真正实现了青山有“价”，绿水含“金”。