破解地方政府债务约束

2021年12月举行的中央经济工作会议指出：在充分肯定成绩的同时，必须看到我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。为此会议要求，2022年经济工作要稳字当头、稳中求进，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前。

40多年改革开放的历史证明，中国经济发展离不开地方政府的积极努力。但一个不容忽视的问题却摆在了各级政府面前：地方政府债务高，风险压力大，经常处于“巧妇难为无米之炊”的窘境。

采取有效措施，破解地方政府债务约束刻不容缓。从某种意义上说，这决定了中国经济稳中求进的质量与成效。

地方政府债务达30万亿元

财政部给出的数据显示，截至2021年12月末，全国地方政府债务余额已达30.47万亿元。尽管，这个规模依然被控制在全国人大批准的33.28万亿元限额之内，但与2016年末的15.32万亿元相比，债务规模几乎已经翻倍。

在当前的国际经济环境下，中国经济结构转型压力巨大，再加上较长时间的疫情冲击，经济动力受制，甚至下行压力与日俱增。怎么办？让积极的财政政策更加积极，加大政府投资力度，以确保经济运行在合理区间。但是，政府投资将导致政府提高举债规模，尤其是地方政府，在房地产降温抑制地方政府收入之时，扩大举债规模在所难免。这或许正是2018年以来，地方政府债务规模保持两位数增长的关键原因。

不可回避的重要问题是，如果找不到有效的破解之道，中国地方政府债务的增长会不会受到越来越强的风险约束？当债务规模增无可增之时，中国经济动力是否会变得后劲不足？

实际上，中国固定资产投资增速近年放缓，其中与地方政府债务密切相关的基础设施投资更是增长乏力，2020年受疫情影响，基础设施投资增速仅为0.9%，而疫情缓解的2021年，这个数据更降低至0.4%。这样的基础设施投资进展会不会拖累中国经济增长？为什么出现这样的现象？综合各方面相关消息看，很可能是为防控地方政府债务风险，在“降杠杆”的总体安排下，地方政府弱化了基础设施建设投资。

据财政部数据，地方政府债务近年还本付息增长很快。2021年1—12月，还本金额约26685亿元，付息金额达9280亿元，其中2.3万亿元本金需要借新还旧解决，但付息会真金白银地消耗地方政府财政收入，不能通过扩张债务本金加以解决。很显然，这将加大地方政府财力负担。当然，积极的一面是地方政府发债期限大幅提高，2018年，平均发债期限仅为6.1年，但到2020年，平均达到14.7年，而2021年为11.9年。这样的过程，大大降低了政府债务的流动性风险，更降低了建设项目长期性与融资期限短期性之间的错配。另外，随着市场平均利率的降低，地方政府发债成本也有相应下降，从2018年的3.89%降至2021年的3.36%。

现在看，距离33.28万亿元的地方政府债务上限，还有约3万亿元的增长空间，而且依据财政部副部长许宏才在国务院例行政策吹风会上提供的数据，2020年，中国地方政府债务率为93.6%，低于国际上100%～120%的上限标准。但在目前的地方政府债务率条件下，同时做到促进经济社会发展和不发生系统性风险，难度越来越大，尤其是当经济面临“三重压力”，要求中央、地方齐心合力稳中求进的时候，地方政府的资金压力恐怕会更加沉重。

至于地方政府的隐性债务问题，目前已经在“清零试点”过程。北京、上海、广东三大财政实力相对充足的省和直辖市2018年启动首批试点，2022年1月20日，广东省宣布完成“清零”任务。目前，这一试点工作正在向陕西、西藏等西部省份延伸。什么是“清零”？是债务规模“清零”？还是割断地方政府对平台公司的隐性担保？恐怕二者兼而有之。一方面，压缩隐性债务规模，使之合乎商业原则;另一方面，则是安全地隔断平台公司与地方政府之间的隐性担保关系。

建立新型货币和财政关系

对于地方政府债务，现在的总体政策大致是：（1）控制一般性债务规模，新增债务必须纳入预算管理，利息支付由地方政府财政解决;（2）隐性债务只减不增，按照有序、稳步原则逐步化解“清零”，时间跨度为2018年之后10年;（3）另外就是地方专项债，2017年，财政部发文鼓励地方政府积极发展“项目收益专项债”，比如土地储备专项债、收费公路专项债以及棚改专项债等，2018年8月20日，首只“乡村振兴专项债”发行。

可见，在政府债务约束方面，财政部已经做了大量的工作。2020年12月23日，财政部部长刘昆在《人民日报》撰文指出，要根据财政政策逆周期调节的需要以及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模。而且明确表示，要完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。

以往地方财政约束“过软”的问题已经开始改观，随着各项“硬约束”机制的有效建立，在此基础上，央行与财政是否可以建立起一种新型的合作关系，而在更大程度上，有效破解中国地方政府债务负担过重、压力过大、风险过高的问题？

2021年5月6日，刘昆进一步撰文指出，推动构建新发展格局，促进高质量发展，必须更好发挥财政政策调控作用。要完善宏观政策协调机制，加强财政与货币、就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策的配合，形成宏观政策调控合力。

历史地看，财政部与人民银行之间的关系几经变迁：1948年中国人民银行（以下简称人行）在河北成立，1949年迁京，其功能是以“独立”姿态负责人民币发行，并接收国民党政府留下的各色银行，整顿私人钱庄;1952年进入“大一统”时代，五大国有银行要么与人行某局合署办公，要么干脆并入财政部;1969年，人行并入财政部，对外也只保留了中国人民银行的牌子。

直至1978年，改革开放的脚步催促人民银行从财政中独立，但其职能与商业银行职能尚未分开——人行既行使央行职能，又办理商业银行业务;既是宏观调控部门，也是金融行业的监管部门。1979年，中、农、工、建先后独立成“专业银行”，并设立外管局，独立从事外汇业务管理;1984年人行和工行分家，标志着人行彻底脱离商业职能，成为兼顾宏观调控和金融监管的政府部门。1992年到2002年，中国逐步实行金融分业监管，人行剥离监管职能，成为“独立的中央银行”。

不能不承认的事实是，基于财政预算“软约束”问题，必须审慎行事的中央银行更多强调独立性，或许也有许多无奈。但也必须看到，如果央行与财政之间缺乏合作的默契，的确也曾给中国经济带来严重的问题。比如2008年美国发生金融危机后，中国经济在外需急剧萎缩的情况下，不得不以货币、财政“双扩张”政策予以应对。但积极财政政策加上大宗商品价格暴涨的双重作用，让中国CPI涨超5%。2010年，货币政策主张退出刺激，但财政方面的项目已经上马，停不下来。

结果是什么？民间经济被迫去借高利贷，甚至出现大量实体企业把资金挪入金融投机的现象。加上当时金融自由化思潮盛行，金融管理者试图通过放松金融监管、发展小微金融去解决小微企业贷款难的问题。结果，各路“神仙”涌入金融市场，各色乱象涌动，金融空转套利、脱实向虚。

由此可见，财政和央行同为中央政府职能部门，同为宏观经济控制的关键部门，现在有必要重新考量彼此的关系问题，建立符合时代要求的新型合作机制，使财政和央行共为国事而密切合作、默契协调、相互支撑。

财政和央行合作的历史功绩

中央政府和地方政府具有“一体性”，这决定了地方政府债务是政府债务的组成部分。与此同时，我们还应看到一个事实：中央与地方政府债务规模的扩张，对于中国经济建设的意义非同小可。

按照基本经济学原理，一个国家有三大部门——政府部门、非政府部门和国际收支部门，而且本国政府部门盈余（赤字）+本国非政府部门收入（支出）+本国国际贸易顺差（逆差）≡0，这就是所谓的“宏观经济恒等式”。按照这个恒等式，改革开放过程中所形成的市场主体，尤其是民营经济成分，它们全部涵括在“本国非政府部门”当中，它们在经营过程中彼此交易，收入支出，但终极收入来源在哪儿？一定来自“政府赤字+国际收支顺差”。

来自国际贸易顺差的收入尽管利润微薄，但在中国，绝大多数的出口加工企业都是中小微民营企业，尤其是一般性消费品的生产加工。根据海关总署透露的数据，2019年，民营企业首次超过外商投资企业，成为我国第一大外贸主体。2019年，民营企业进出口13.48万亿元，增长11.4%，占我国外贸总值的42.7%，比2018年提升3.1个百分点。

截至2021年末，地方政府债务余额+中央政府债务余额大约54万亿元。改革开放以来，中国各级政府债务余额的增长给中国经济带来了翻天覆地的变化，不只是国家基础设施跃居全球第一，而且为各类市场主体提供了重要的收入来源。

大型国有企业为实现国家建设任务的支出，也为围绕其提供服务的民营企业提供了盈利机会，更使得这样一批民营企业和国有企业一起，构建了中国今天完整的工业体系。

所以客观地说，改革开放之后，中国市场化主体的快速扩张，以及中国经济在市场化条件下的快速增长，这其中当然有外贸顺差的功劳，但更重要的是，政府为摆脱中国经济的落后状况，有序安排赤字，并以基础设施建设为先导，创造出巨大的经济活力。而央行针对这样的经济需求，实施了有效的货币供给。完全无法想象，如果中国政府通过赤字去实施大规模的基本建设，而央行不予货币配合，其结果会是怎样。

应当说，过去多年，中国利用其制度优势，客观上构建了财政与货币的“一体性”机制，合作破解了中国经济史上许多重大难题，比如知识青年返城、国企员工下岗等改革过程中出现的几次重大就业困难;而国企改制、国有银行改革，更是财政与央行密切合作的范例;再比如1997年和2008年，中国经济两次平稳度过重大国际金融危机，也都是财政和央行密切合作的结果。

总之，财政与央行的密切合作：（1）强力拉动了中国的基建规模和品质，不仅为经济增长提供了巨大的内需潜力，而且大大提升了中国的国际竞争力，同时也为财政培育了巨大而具有较大增长潜力的税源;（2）为中国摆脱绝对贫困提供了坚实的保障，并为接续的乡村振兴计划打下坚实基础，更为未来中国经济内需提供巨大潜能;（3）使中国社会保障能力不断强化。更为可贵的是，在这整个过程中，中国利用一个接一个国民经济五年规划，有序地安排经济增长速度和相应的货币增长速度，在满足投资和贸易发展需求，保持经济增长具有足够拉动力的同时，又防止了恶性通胀。

中国40多年改革开放的经济实践惊艳世界。现在，相当多的西方经济学家也开始研究中国，试图弄清为何中国经济进程完全背离了货币主义理论所给出的预言。比如，哥伦比亚大学商学院荣誉教授帕特里克·博尔顿指出，中国过去25年的宏观经济表现，均与货币主义的预测矛盾。货币主义预测，货币长期快速增长只会导致物价上涨，而对经济活动没有持续性影响。但事实证明，1996年之后，中国经济快速增长伴随着10%至20%的M2年增长率，但中国并未发生高通胀。博尔顿说：“让我再次强调，这不是短期现象，它持续了几十年。”

破解债务风险必须依靠“股权金融”

中国为什么会出现“博尔顿现象”？许多国外分析人士认为，改革开放初期，中国总体债务水平很低，人民生活水平也很低，但基础设施欠账很多，所以发债建设基础设施的空间很大，尽管债务快速上升可以大幅推高M2，但居民收入却没有出现同样的涨幅，所以中国CPI受到了压抑，没有出现严重的通货膨胀。

经历多年积累，中国债务风险开始逐渐制约债务进一步增长。此时放眼世界，债务杠杆已经变成全球性的问题。如何破解？按照自由主义经济学理论，金融危机是去除经济杠杆的唯一手段。但这是资本主义经济处理危机的方式，每次危机实际都是富人更富、穷人更穷的财富再分配过程。如此过程，已经在发达资本主义国家引发巨大社会对抗，同时也迫使它们思考新的经济方式。