《美国情报界2024年度威胁评估》评析

2024年月11日，美国家情报总监办公室发布了解密版报告《美国情报界2024年度威胁评估》（以下简称《评估》），这是该办公室代表情报界向美国会提交并公开发布的情报产品，旨在权威揭示美国家安全面临的威胁与挑战，并为美国家安全决策者提供所需情报，以保护美国的全球利益。本文从出台背景、主要内容和突出特点三个方面对该报告进行深入评析。

出台背景

全球战略环境正在迅速发生变化，美国所处的世界变得越来越复杂且充满不确定性，威胁变得越来越多样化，这是美国情报界对当前美国面临的全球战略环境的基本判断。拜登政府在2022年发布的《国家安全战略》中也提出，世界的权力分布正在发生变化，这将使美国面临新的威胁。2024年3月11日，众议院常设情报特别委员会主席迈克·特纳在国会听证会上公开宣称：“在过去几年中，美国面临的威胁显著增加，中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜正在努力在世界舞台上破坏美国的根基。”为了有效识别来自全球的威胁与挑战，美国家情报总监办公室集中情报界力量编制了系列《评估》，以发挥情报辅助决策的作用。

自2006年首任美国家情报总监约翰·内格罗蓬特发布首份报告起，该系列报告每年定期更新。伴随着情报界工作的发展，报告名称也曾三度变更，其内容和关注领域随着美国情报界战略重心改变而调整，从中可以窥见相应时期美国情报工作的战略性指向，是观察美国情报工作的“风向标”。《评估》是威胁评估系列情报产品中的第18份，依旧是应《2021财年情报授权法》第617条的要求，由国家情报总监办公室综合美国情报界各成员机构的工作成果编制而成，并最终在参众两院情报委员会和军事委员会召开的听证会上提交审议。这一法案划定了未来数年间情报工作的重点、优先事项和资金来源等，是国会影响和监督情报工作的一项重要工具。

总体而言，本年度《评估》着眼美国全球战略，聚焦中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜等美国主要对手国家的“威胁”，并就地区冲突、颠覆性技术、气候变化和极端天气、跨国有组织犯罪和全球恐怖主义等情报议题进行了威胁评估和分析预测，明确了美国当前面临的安全威胁防范重点，展示美国情报界整体的工作计划，一定程度上回应了美国政府对国家安全的关注。

主要内容

2024版《评估》是现任美国家情报总监艾薇儿·海恩斯自2021年上任后发布的第四版报告。与拜登政府以来的前三版相比，情报界对2024版《评估》进行章节和内容上的调整，在延续其情报覆盖面的同时，改变了2021版以来将诸多威胁划分为“对手和竞争者”“重大跨国威胁”及“冲突和不稳定”三方面的篇章结构，转而划分成“国家行为体威胁”和“跨国威胁”两大篇章，也反映出美国情报界对安全威胁总体认识的变化，其优先关注方向与工作重心正在转向，主要聚焦于两个方面。

聚焦以国家行为体和地区冲突为代表的传统安全威胁。在美国情报界看来，本年度美国最大的国家安全威胁仍是主要对手国家间的竞争与潜在冲突，其中“中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜展现出增进自身利益的意图和能力，可能损害美国及其盟友的利益，必须全面评估相关威胁”。尽管对各国“威胁”议题的分析顺序不同，但总体存在以下三个共同重点。

一是关注主要对手国家能力与意图。2024版《评估》放弃前三年一直延续的“中国已日渐成为一个与美国‘近乎匹敌对手’”的论调，而是转而宣称中国正在发展军事、太空和网络力量，将在经济、军事、科技等领域挑战美国全球主导地位，希望在国家权力方面全面超越美国，这些论断表明美国情报界进一步提高中国的所谓“威胁程度”。《评估》还认为，尽管俄罗斯在乌克兰危机中遭受了一些损失，但在各个领域仍然是一个“可恢复、有能力”的对手，其与中国、伊朗、朝鲜等的经济合作，将对美国及其盟友构成重大挑战。伊朗将利用“威胁网络、核项目、对外军售”等手段，继续威胁美国及其盟友在中东地区的影响力，并深度介入巴以冲突，这些都会威胁到美国的利益。朝鲜将继续追求威胁美国及其盟友的核力量和常规军事能力，试图以武力重塑地区安全环境，同时试图通过更多地对外联系获取实现其目标的资金与支持。

二是持续监控各国军事实力发展。《评估》对中、俄、伊、朝四国的军力、大规模杀伤性武器情况和太空力量进行了重点分析，判断中国已部署现代军事系统，加速发展关键军事能力，追求建立世界一流军队的目标。俄罗斯在重建乌克兰危机中受损的地面部队时，将更加依赖核和空间能力进行战略威慑，也将进一步发展其空军和海军以提供全球力量投射能力。伊朗将使用常规和非常规能力的混合作战方式，对美国的地区利益构成威胁，也存在使用代理人等方式对美国及其盟友发动袭击和报复的可能。朝鲜正发展旨在挑战地区导弹防御系统的能力，使运载核弹头的选择多样化，并增强其二次打击能力，这将影响美韩同盟安全。

三是高度重视网络威胁监测。秉持美国情报界对于网络威胁情报的一贯重视态度，《评估》针对当前美国面临的网络威胁作了详尽分析，宣称中国“仍然是对美国政府、私营部门和关键基础设施网络最活跃和最持久的网络威胁”。《评估》认为俄罗斯在保持乌克兰危机中网络战的同时，还采取了利用网络攻击美国关键基础设施的行动，将构成“持久的全球网络威胁”。伊朗的网络空间攻防能力与使用该手段的意愿日渐上升，朝鲜借助网络开展“复杂而灵活的间谍活动和网络犯罪”，都对美国及其盟国、合作伙伴的网络和数据安全构成重大威胁。此外，美国情报界根据不同的“国家威胁行为体”的实际情况，分别进行了对应情报议题的评估。例如，在对中国的评估中“经济”与“科技”两项议题被大幅提前，打破了情报界以往对中国首重军事议题的惯例；对俄罗斯的评估则突出了乌克兰危机对俄造成的“严重损失”以及俄国防工业因此发生的转型；对伊朗和朝鲜则着重评估“大规模杀伤性武器风险”“军事威胁”和“网络威胁”等情报议题。本版新增的“挑战”评估板块则分别分析了四国面临的风险与挑战。

美国情报界加强了其对地区冲突和不稳定因素的关注。与前三版相比，2024版《评估》将往年评估“冲突与不稳定”的章节提前，在“国家行为体威胁”一章中单列一节，即对全球“冲突和脆弱性”进行分析，并划分了“加沙冲突”“潜在的国家间冲突”和“潜在的国家内乱”三部分内容。其中在“潜在的国家间冲突”一节中，情报界认为中东和南亚方向是关注重点，尤以“南海争端”、中印关系以及印巴关系存在的不确定性为甚，此外还需关注阿塞拜疆和亚美尼亚之间的不稳定局势。“潜在的国家内乱”一节中列举了巴尔干地区、阿富汗、苏丹、埃塞俄比亚、非洲萨勒赫地区、海地和委内瑞拉等可能存在动荡的地区，部分国家饱受经济困难和人道主义危机困扰，国内叛乱活跃，恐怖主义和抗议运动引发暴力活动，都会增加地区安全风险。上述不稳定因素都将对美国及其盟国的利益造成不同程度的威胁。

拓展对多样化、复杂化的非传统安全威胁的关注。《评估》第二部分的主要内容为“跨国威胁”，并将之一分为三，即涵盖了颠覆性技术、“数字威权主义和跨国镇压”、大规模杀伤性武器的“争议空间”板块，包含了环境变化和极端气候、健康安全和移民问题的“共享领域”板块，以及囊括了跨国有组织犯罪、人口贩卖、全球恐怖主义和私营军事与安全公司等议题的“非国家行为体”板块，进一步拓宽了美国情报界对国家安全的关注范围。

“颠覆性技术”一节着重提到人工智能、生物技术、智能材料等颠覆性科技正在重塑未来的世界技术格局，无人机、制导武器、高超声速等新兴技术在军事领域的应用，将削弱美西方传统军事优势。移民问题方面，分析了拉丁美洲和加勒比地区部分国家因无法改善民众生活条件、有效应对气候变化和避免外国影响，在未来一年将不可避免出现波动，这会破坏美国与拉美各国的关系，也会导致更多移民持续涌入美国。健康安全层面，《评估》称前几年的全球新冠肺炎疫情持续打击各国政治、经济、社会等方面，加重了各国债务负担，激化地缘政治矛盾，并称由于生物安全的问题，“一些对手”可能选择发展生物武器。环境变化和极端气候层面，《评估》指出大国竞争和“富裕-低收入国家”间的争端将阻碍全球温室气体减排目标的实现，环境破坏和气候变化会继续威胁全球粮食和水资源安全。跨国有组织犯罪层面，《评估》指出全球跨国犯罪组织正在通过贩运人口、贩运毒品、网络犯罪和金融犯罪等行为对美国构成直接威胁。《评估》对全球反恐形势做了研判，认为伊斯兰国、基地组织、黎巴嫩真主党等恐怖组织仍是对美国安全的重大挑战，强调了种族主义和极端暴力分子“可能借用社交网络攻击威胁美国”。此外，2024版《评估》还增添了“私营军事与安保公司”一节，着重强调了俄罗斯等与美国的竞争对手有关联的私营公司，“通过可能煽动暴力和加剧本已脆弱地区的不稳定，威胁到许多国家和地区的全球安全”。

突出特点

“提供及时、见解深刻、客观和相关的情报，以支持国家安全决策，保护我们的国家利益”。这是2023年美国《国家情报战略》所明确的美国情报界任务。《评估》兼具战略情报和预测性情报双重功能，既评估了国家和非国家行为体的能力、意图和活动，指出战略环境中的威胁因素，又识别了世界范围内新兴发展趋势，对威胁美国利益的活动发出预警，在一定程度上支援了美国家安全政策制定和战略决策。同以往相比，新版《评估》主要呈现出以下三个特点。

明确美国当前面临的总体威胁环境复杂多变且高度关联。新版《评估》的总体威胁环境分析相较于以往有着较大明显变化。2021版和2022版《评估》在强调全球安全环境复杂性和关联性的同时，突出了新冠肺炎等全球性流行病、颠覆性技术和网络威胁等议题为代表的非传统国家安全问题的威胁程度，而随着乌克兰危机的加剧和地区局势紧张，情报界在2023版明确提出了美国面临的是“日益复杂且相互关联的、大国间竞争和冲突的阴影越来越大的安全环境”。而随着2023年底本轮巴以冲突打响，部分地区冲突风险加剧，情报界在《评估》中进一步强调传统国家安全威胁的紧迫性，指出美国及其盟友未来一年或更长时期面临的主要安全威胁是“日益脆弱的全球秩序，主要包括大国之间战略竞争的加速、更激烈和不可预测的跨国挑战、影响深远的多地区冲突”。

而随着全球战略环境的变化，美国情报界开展识别威胁挑战，以支援国家战略决策的情报工作的难度也与日俱增。《评估》认为，随着国际社会的发展和地缘政治格局的改变，美国家安全所处的战略环境正在迅速发生变化，也使得美国所面对的威胁变得越来越多样化，且威胁之间往往相互关联，构成更复杂的交叉关系，评估难度倍增，给美国家安全带来新的挑战。《评估》集中在传统国家安全和非传统国家安全这两大类别之间，它们又可以细分为若干个领域的具体威胁，并相互交织重叠。当前美国情报界面临的一个关键挑战就是如何对多种威胁交织后形成的新挑战进行有效识别与评估，其中跨国威胁的复杂性尤为突出。例如，对美国而言，网络攻击的威胁主体既可能是俄罗斯、伊朗等国家行为体，又可能是跨国黑客组织等非国家行为体，致使其威胁主体识别困难，更难预加防范。就这一点来说，《评估》为美国的情报用户提供全球态势感知与前瞻性战略分析，在应对全球态势的复杂变化上具备预警功能，体现了美国情报界突出的情报能力和对于威胁的有效感知。