美菲《加强防务合作协议》的进展、动因及影响

2023年4月3日，菲律宾国防部正式确认了向美军开放权限的四个新增军事基地位置，其中最近的卡加延省的卡米洛·奥西亚斯海军基地距台湾岛仅400千米。从2022年底美菲两国频繁的外交和军事互动开始，外界对小马科斯政府外交战略的讨论热度不断，随着中美战略竞争加剧，地区关系中选边站队的趋势似乎成为东南亚区域国家必须面对的问题。此次菲政府同意开放军事基地使用权限不仅是对2014年签署的美菲《加强防务合作协议》的实质性扩容，亦是小马科斯政府两面下注“选边而不站队”外交策略的真实写照。安全上依靠美国，经济上依赖中国，似乎逐渐发展成为菲律宾在大国竞争中的生存之道，但在当前中美竞争的敏感节点执意增加《加强防务合作协议》站点的行为，无疑为菲律宾的“大国平衡之术”增加了复杂性和不确定性，使得中菲关系和南海问题迷雾再起。探析美菲《加强防务合作协议》此次调整的内容，深究其底层逻辑和战略动机，将为理性评估中国周边安全态势提供客观考量，从而帮助理解其对东亚秩序和中美关系变化产生的可能性影响。

进展：中美战略竞争背景下美菲安全合作的加速

菲律宾作为东南亚地区美国的传统军事同盟，其安全利益的实现离不开独立后美国的扶植和帮助，冷战后美菲两军各种形式的常态化交流大大提高菲律宾国防军队现代化进程。1951年，美菲双方签署《共同防御条约》。1998年，双方多次交涉后签署《访问部队协议》。2014年，美菲又签署《加强防务合作协议》。美菲安全合作已经深度覆盖资产运营、武器采购、联合军演、人才培养等多个方面。

军售实现由量到质的转变，菲欲借美获得关键能力。2011年3月，阿基诺三世政府发布《2013—2018战略计划评估》报告，提出菲律宾国防改革和武装部队现代化的六大战略任务，推动菲军事力量的现代化。2018年，前任总统杜特尔特曾在菲海军成立120周年庆祝活动上，敦促菲军加快现代化改造，避免落后于其他地区国家。小马科斯政府上台以来，大部分继承了前任的军事发展战略。菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳2023年3月曾公开表示，应专注美菲联盟和伙伴关系，强化军事联系。一方面，采购精确制导弹药意图构建独立威慑能力。在美国的默许下，2021年菲律宾从美国获得10多枚鱼叉反舰导弹和24枚响尾蛇空空导弹。2022年与印达成购买布拉莫斯反舰导弹协议，欲组建岸基反舰导弹营。菲律宾最先获得的导弹，是来自以色列的长钉-ER反坦克导弹系统。但从目前趋势看来，菲律宾对精确制导弹药的需求已经从运用于城市反坦克作战的长钉这类战术导弹升级到慑控周边发挥战略作用的反舰防空类导弹。另一方面，加速高端武器平台获取进程。2021年6月，美国务院批准了29亿美元的对菲军售案，其中大部分资金将用于12架F-16战斗机及配套武器装备，具体包括10架F-16C，两架双座F-16D。2022年2月，由日本援建菲律宾最大执法舰服役。近年来菲律宾依托美国及其盟友提升高端战斗机和水面舰船的拥有数量，其庞大的高端武器采购支出计划使其不得不寻求美国的军售贷款。频频推迟的项目文本和军购资金链短缺的新闻逐渐暴露出菲律宾“大、干、快、上”军事现代化计划的步履维艰。

军演聚焦实战和协同，突破“轴辐体系”限制。在传统东亚“美国-盟友”的军事联盟中，以美国为核心的“轴辐模式”确保了其在该地区的长期霸权，但盟友之间却少有联系。随着中国的不断崛起，“轴辐体系”在中国周边的影响力日益下降。菲律宾利用自身美国老牌盟友身份，立足周边“美式伙伴”资源，表面为巩固美国盟友体系的同时，积极以自我为中心构建灵活协同的军演网络。一是突破禁忌首次推行“菲韩”联合军演。2022年6月，韩国国防部长李钟燮与来访的菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳举行了会谈，宣布韩国海军陆战队将于2023年10月首次参加在菲律宾举行的联合演习，并同意将韩国海军陆战队纳入加强两国安全合作的一部分。

二是菲日防务关系逐渐升温。2022年4月，菲律宾外长和防长赴东京与日本举行首次“2+2”会谈，就签署便于开展联合演习的《互惠准入协定》达成共识。2022年6月，日本派遣1架C-130H运输机和约20名自卫队队员参加菲律宾空军军事演习，同时向菲方传递日本将强化向菲输出军用太空技术的信号。2022年11月，日本海上自卫队派遣护卫舰赴菲，与菲律宾海军巡逻舰在苏比克湾周边举行联合训练。12月，在菲律宾允许下，日本航空自卫队两架F-15战斗机抵达菲律宾的克拉克空军基地，停留多日展开军事访问和交流。

三是在“肩并肩”军演中拒绝配角定位，意图获得更多实战化经验。2023年美菲 “肩并肩”军演规模远超以往，在美军出动1.22万人的情况下，菲律宾更是“倾其所有”派出参演兵力5400余人，再加上澳大利亚、日本等观察员国出动的兵力合计1.76万人，为2022年的两倍。除网络安全、反恐行动、减灾救援等传统演练科目外，菲律宾还全力参与了两栖作战、防空反舰等科目的实弹射击。在菲吕宋岛北部、巴拉望省、巴坦群岛省等敏感区域部署爱国者防空导弹系统和海马斯多管火箭炮，更加主动地融入美军在该地域的打击网络体系。可见，菲律宾通过军演的形式与美盟内部成员不断产生勾兑，意图寻求多方安全庇护增强战略稳定性的同时，不可避免的加深了与美国的战略绑定。

军事承诺惹来争议不断，地区安全影响 “去中国化”。菲律宾作为南海地区主权声索国，与中国有岛礁主权和海域划界的争端。特别是，在中美战略竞争的大背景下，菲律宾力图推进在地区安全议题中“去中国化”，促进达成各种形式的军事承诺来维护地区稳定。一方面，寻求美国更多的军事承诺和防务支持。2023年4月，时隔7年美菲在华盛顿重启外长、防长“2+2”对话，与杜特尔特政府对美“降温”的政策不同，小马科斯上任后主动与美讨论中国的地区威胁，利用《加强防务合作协议》协议增设军事基地，以此为筹码谋求在军事上与美展开更多的合作，旨在通过华盛顿加强菲律宾的防御能力，发挥 “美式定心丸”的作用。另一方面，强化与域外国家的安全联系。2022年4月菲日首次“2+2”会议中，日本将菲律宾视作“安全战略点”，突出菲律宾在南海地区的地缘战略重要性。2022年8月，菲印双方举行第4次战略对话，双方讨论了国防和安全以及海上伙伴关系方面日益加强的合作，并就未来几年战略合作方向交换看法。2023年5月17日，澳大利亚外交部长黄英贤表示，菲律宾与澳大利亚之间有意加强安全伙伴关系，而不仅仅是建立一个强有力的防务伙伴关系。菲律宾作为南海域内国家，在美国的幕后推手的作用下，不断用域外“声音”来干扰南海地区的和平稳定，讨论中国威胁的同时忽视中国对地区安全稳定发挥的作用，试图逐渐削弱中国的安全话语权。

动因：印太战略拉动和“让国家再次伟大”的目标推动

2022年5月23日，美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”（IPEF）。作为印太战略的延伸和补充，IPEF的出现标志着印太战略进入落地实操阶段。同时，“让国家再次伟大”是老马科斯在1965年就职菲律宾总统时提出的口号。小马科斯上台后明确表示将继承父亲的政治遗产，着力改变菲律宾现状，促进国家的全面发展。

印太战略进入实质性展开阶段。印太战略的本质是“遏中”，围绕这个目标，美国设计了一系列政策、制度、概念，在地缘政治格局中不断拉拢盟友进行落实。特别是拜登政府更加聚焦印太地区，在特朗普政府印太战略框架基础上提出“综合威慑”“太平洋威慑倡议”“盟友资产”等概念不断加码充实印太战略内容。

一是威逼利诱挑逗菲方入局。与杜特尔特政府“反美不亲中”的立场相比，小马科斯政府的战略正在回归亲美传统主义。2022年5月小马科斯上台后，美国国务卿布林肯作为首位到访的外国官员，大力赞扬美菲之间的“特殊关系”。同年11月，美国副总统哈里斯与菲总统马科斯举行会谈，并前往巴拉望岛视察。2023年2月，美国防部长奥斯汀破例访问菲律宾首都马尼拉。其中，马斯科家族的亲美背景，加之其上任后美国一众高官的献殷勤，使得《加强防务合作协议》中新增开放基地成为美国政府给菲方不得不上的“台阶”。

二是利用菲方挤压中国崛起窗口期。菲律宾地缘战略位置特殊，最北端距中国台湾岛仅146千米，西邻中国南海地区，在美国大战略中被认为是第一岛链“之眼”。近年来，美国战略界和智库普遍认为第一岛链内美国与中国的局部力量优势对比正在变化，美国在逐渐丧失对第一岛链的主导权。印太战略为护持美国霸权，恢复美军在第一岛链内的行动自由，不断提升菲律宾的“棋子”地位，试图将菲方军事力量纳入框架，以提高互操作性的方式为自身争取更多的战略空间。

三是印太战略关键环节需要菲方配合。印太战略虽然是综合战略，但其底色是军事属性，其核心在于借助盟友资产的支持塑造对中国军事行动的威慑能力。以对抗中国“反介入/区域拒止”（A2/AD）能力为例，美海军陆战队的“跳岛战术”需要大量远征前沿基地完成战场机动，但美军在东亚地区固有基地数量有限，平时无法负担大量预备基地维护，这就导致要完成跳岛战术实现海上游击战就必须大量依靠盟友军事基地，菲律宾自然成为大国博弈必争之地。

四是保证综合威慑的前沿存在。拜登政府的《国家安全战略》中，综合威慑这一概念不断强调盟友、存在、实战能力等要素，通过在敏感地区刻意投放军事力量彰显美军前沿存在，保证自身整体威慑战略的可信度。美国本次在菲新增的军事基地均使得美军的前沿火力打击能力得到实质性提升，一定程度改变战略布势，极大威胁地区安全，破坏大国战略稳定。

小马科斯政府对菲律宾战略目标的追求。在经典大战略理论中，小国的战略行为一般可概括为对冲、制衡、追随三种模式。菲律宾从二战后摆脱殖民独立以来，先后从美国的追随者演变为对华制衡者，杜特尔特政府“反美不亲中”的对冲战略使其开辟出在中美间和谐生存的新道路，而小马科斯希望比自己的前任更有作为，在中美之间探索更大的自由度。

一是西式政治精英的身份影响其对战略自主的定位。小马科斯于1970年被父母送往英国接受中学教育，之后进入牛津大学圣艾德蒙学堂研读哲学、政治学和经济学学位课程，离开英国后，小马科斯前往美国宾夕法尼亚大学沃顿商学院，修习工商管理硕士课程。作为菲律宾政治精英中的海归派，不同于杜特尔特这类本土派，其思想对于美国政治体制和意识形态的认可更深，美式霸权对于菲律宾战略前景的解释力更强，使得小马科斯更愿意探索在与美国的相处之道中提升战略自主。