美国情报授权制度评析

美国情报界自20世纪70年代末形成了较为正规、系统的情报授权制度：由国会相关情报委员会及相关武装力量委员会对整个财年的情报政策、活动和机构建设按照宪法和法律进行立法审计，并通过立法授权情报财政支出。这一制度的产生源于美国自身的政治体制、特殊的法律传统、情报工作的地位与性质，以及特殊的历史事件，体现了美国情报建设的正规化进程与法治化特点，对情报界能够发挥监督约束与指导保障的双重作用。但该制度背后也反映出美国三权分立政治背景下相互制衡的决策本质，其内部自身固有缺陷、外部安全环境的变化以及战争形态的演变都为未来该制度的作用发挥带来挑战。

美国情报授权制度产生的原因

美国现代情报界的雏形虽自二战后便开始初显，但直到国会于1976年与1977年分别在参众两院设立参议院特别情报委员会与众议院常设特别情报委员会后，美国现代情报授权体系才算正式确立，1978年通过的第一部年度情报授权法案是该制度的直接产物。美国情报授权制度的产生是由各类动因共同推动而形成的，既根植于美国的法律传统与政治特质，也由情报工作的地位与性质所致，还受到特殊历史事件的直接推动。

美国情报授权制度根植于美国“先授权，后拨款”的法律传统。美国会自诞生起就逐渐形成了授权与拨款相分离的传统与原则，美国宪法第一条第九款规定：“除法律规定的拨款外，不得从国库提取款项。一切公款收支的定期所选书和账目，应当不时予以公布。”“除法律规定的拨款外，财政部不得拨付任何资金。”美国长期形成了“先授权，后拨款”的法律传统，公款使用需要先经国会相关委员会的审计并授权使其具备法律效力，接着才能由负责拨款的委员会进行拨款。这种“先授权，后拨款”、授权与拨款相分离的做法能让各委员会专注于自己的专业领域，负责授权的委员会能从业务专业的角度审查项目的合理性，而负责拨款的委员会能从财政角度确定具体金额，如此便能最大限度防止对公款的不合理使用。美国情报授权制度也是这一法律传统的体现：由国会参众两院情报委员会及武装力量委员会对整个财年的情报项目进行审计并表决，最终形成年度情报授权法案，再由拨款委员会下的国防小组委员会予以拨款。由此可见，美国情报授权制度的产生根植于美国“先授权，后拨款”的法律传统，以更加规范合理地在情报界分配资源。

美国情报授权制度是美国“三权分立”政体下立法部门挑战行政部门对情报控制权的必然产物。美国“三权分立”政体的本质是权力的相互制衡，在这种政治背景下，以国会为代表的立法机构自然也会同以总统为代表的行政机构就情报领域的控制权展开争夺。情报的控制权曾长期被行政机构垄断，国会曾对行政机构持信任态度，但到了70年代中期这一情况有所改变。此前总统和行政部门在情报领域权力过大，情报机构为追求效率而权力过于集中，渐有失控之势，中情局甚至被称为“离群的野象”，由此也造成了许多轰动一时的情报丑闻。为此国会势必要争夺总统和行政机构对情报的控制权以形成权力制衡，而作为立法部门，国会最有力的措施便是控制“钱袋子”，成立专门的情报委员会控制对情报预算的授权。从本质上看，美国情报授权制度和每年的情报授权法案正是国会对情报机构及其活动进行监督、约束与控制的一种手段，是立法部门为制衡行政部门权力的必然产物。

美国情报授权制度源于情报工作的特殊地位和性质。一方面，无论是冷战时期面对苏联还是21世纪面对各类非传统安全威胁，情报都是美国国家安全的第一道防线，具有十分重要的地位，加之冷战时期美国情报界的规模不断扩大，业务范围不断扩宽，以往依靠总统及行政部门“人治”为主的管理已经无法有效管控情报界，势必要依靠法治来更加规范地管理情报界以应对各类威胁。另一方面，情报本身具有机密性，为了确保情报工作有效开展，诸如情报来源、能力手段等内容均不能完全公开，这就使情报工作经常容易游走于“灰色地带”，进而存在失控的风险，因此对情报进行立法授权便成为必要之举。

美国情报授权制度的确立受情报失误与情报丑闻等历史事件的直接推动。7070年代中期以前，美国并未在国会建立专门的情报委员会对情报进行授权，立法机构对情报的监督与控制也十分有限，这一时期有关情报工作的许多负面信息开始进入公众视野：越南战争的情报失误、水门事件的窃听丑闻、“家庭珍宝”事件对中情局非法活动的披露等都加剧了民众和国会对情报界的不信任感，要求打破行政部门对情报控制的垄断，加强对情报界的监督力度，由此直接导致国会两院成立了各自的情报委员会：1976年5月，参议院成立参议院特别情报委员会，1977年7月，众议院成立众议院常设特别情报委员会，标志着美国正式确立了情报授权制度。考察这一发展历程可看出，美国现代情报界诞生于《1947年国家安全法》颁布之时，但直到70年代中后期才正式确立其情报授权制度，而若没有70年代情报失误与情报丑闻等历史事件的直接推动，其确立的进程很可能会更加缓慢。

美国情报授权制度的作用

美国情报授权制度的作用可分为如下两大方面。

美国情报授权制度能对美国情报界的活动进行约束与监督。作为应对情报界丑闻的措施，美国情报授权制度可利用情报委员会“对情报活动的范围进行界定，通过立法禁止一些情报活动以及向一些有争议的政策施加压力”，以对美国情报界起到约束与监督作用。比如国会在1991年的情报授权法中对“隐蔽行动”进行了重新界定，并要求总统在利用情报机构实施隐蔽行动时应告知国会;2008财年的情报授权法要求禁止情报机构使用水刑这类有争议的审讯手段;2010财年的情报授权法案要求情报机构在进行隐蔽行动时，行政机构必须向国会提供相关法律依据。虽然国会情报委员会在制定情报授权法案时常会基于自身利益对情报机构的职能和行政机构的权力进行限制，但这无疑也对情报界的活动进行了有效的规范，可以说，国会情报委员会的情报授权制度本质上就是对情报机构和情报活动的约束与监督。

美国情报授权制度能为美国情报界的发展建设提供指导与保障。美国情报界的规模不断扩大，情报机构的数量及其预算也在日益增加，情报工作对国家安全的重要性也不断增大，美国情报授权机制的存在不只是为了对情报界进行约束与监督，还是为了为其提供指导与保障，依靠法治指导资源在情报界合理分配与有效利用，确立情报工作的重点，指导情报力量的发展与变革。如2008财年情报授权法案针对伊拉克与阿富汗战争的实战经验提出应当加强人力情报和情报界外语能力建设，2009财年情报授权法案提出国家情报主任“不应依靠预算流程，不应被拨款法所限制，不应被理事会、委员会或类似的跨机构资助的禁令所束缚”，旨在赋予国家情报主任更大的自主权与灵活性;2010财年情报授权法案赋予了国家情报主任采购的管理的权限。虽然2008与2009财年的情报法案最终未能通过，但其中的这类条款对于情报界的未来发展无疑是有益的。

美国情报授权制度背后的决策本质

美国学者格雷厄姆·艾利森与菲利普·泽利科在其合著的《决策的本质》一书中提出了政府的三种决策模式：模式一被称为“理性行为范式”，该模式将国家视为统一行为体，在统一且连贯的价值取向下，经过理性计算来追求整体利益的最大化;模式二被称为“组织行为范式”，该模式下的国家不再被视为单一行为体，相反，国家是由各独立部分组合而成，其做出的决策也并非是依靠利害计算，而是各组成部分按照规章制度、条令条例等标准行为模式运作的结果;模式三被称为“政府政治范式”，该模式仍然认为国家是由各独立部分组成的集合体，但该模式聚焦于内部各部分之间的冲突，认为国家各部分的利益诉求各不相同，由此在国家内形成了一个各方博弈的舞台，而决策是各方相互妥协、讨价还价的结果。从这一角度看，美国情报授权制度背后的决策本质应当是第三种决策模式。

美国情报授权的参与者并非铁板一块，而是有着各自的利益考量。如前文所述，正如美国三权分立这一政体的本质，美国情报授权制度形成的初衷也是为了实现权力制衡，即立法机构为制衡行政机构对情报的控制权，从深层次看这是基于对各部分的不信任。美国情报授权制度的主要利益相关方是以国会为代表的立法机构（包括国会议员和相关委员会）和以总统为代表的行政机构（包括各情报机构），二者的不同立场构成了分歧的主旋律。总体上看，前者更注重对情报界的约束和控制，而后者更注重情报界工作效率的提升。再具体看，国会内部两党之间在某些议题上也会存在分歧，各类游说团体也有不同的利益诉求;行政机构内部利益也非完全一致，尤其是美国庞大的情报界内部，各情报机构业务和专长不同，在有限的资源面前往往是竞争关系，这使它们也会形成各自的利益考量。可见，情报授权制度的所有参与者并不能视为单一行为体，而是许多独立部分组成的集合。

美国情报授权的过程并非决策者意图的直接传达，而是各方的博弈。美国情报授权的过程始于国家情报主任编制的国家情报计划，国家情报主任将该计划提交至白宫批准，接着将其作为整个年度预算的一部分提交至国会，由国会参众两院审计并表决通过后，最后交至总统签字生效，形成情报授权法案。整个过程中涉及各利益相关方，他们视具体条款是否符合其利益而在各环节采取措施推动或阻碍授权法案的通过，授权的过程也是各方的博弈过程。有时会因分歧难以解决而出现授权法案无法通过的情况。2006—2009财年的情报授权法案因分歧无法解决均未能通过。2006与2007财年情报授权法案因反对者阻挠未能进入参议院全院审议阶段，2008财年的授权法案虽然在国会获得通过，但由于无法在禁止水刑、任命某些情报机构高层必须经参议院批准等条款上与总统达成一致，最终时任总统布什否决了该法案。可见，情报授权的过程并非决策者意图自上而下的简单传递，而是各方漫长复杂的博弈和斗争。

美国情报授权的结果并不能完全实现决策者的意图，而是各方相互妥协、讨价还价的产物，反映出各方的权力相对强弱程度。由于美国情报授权涉及许多利益相关方，它们基于权力相互制衡原则进行博弈，以各自利益诉求为出发点讨价还价，这必然导致最终任何一方都不能完全实现其最初目标，最后生成的情报授权法案也是各方相互妥协的产物。对于国会，若过于强调对情报界的监管和约束，则可能导致分歧无法解决，授权法案无法通过，如此一来情报授权也就难以有效发挥对情报界的指导与保障作用。2010财年的情报授权法案虽最终得以通过，但为避免遭到行政部门否决，国会在“隐蔽行动告知”等条款上做了一定让步，总体而言，该法案并未授权特定情报计划，也没有解决情报界的关键问题。