新中国成立前人民军队的退役安置

中国共产党成立后，逐步建立起一支强大的人民武装力量。为扩大部队、巩固部队、加强军民团结以及提高部队战斗力，中共制定了一系列安置措施及政策，对复员军人、退伍军人进行精神上和物质上的优待。1927至1949年，中国共产党的政权在不稳定的社会环境中生存和发展，退役军人的安置制度在战争状态下不断完善。退役军人安置工作大致经历了萌芽阶段（1927—1937）、发展阶段（1937—1945）和强化阶段（1945—1949），在具体实践中形成退役军人安置体系的基本框架，不仅为我国建立科学合理的编制体制、提高军队质量打下基础，还为中国特色退役军人安置制度的形成提供经验。

萌芽阶段：红军时期退役军人安置工作

第二次国内革命战争时期，红军的历史就是一部反“围剿”的历史。要想取得斗争的不断胜利，需要不断地扩充红军队伍，解决红军的安置问题就是解决红军战士的后顾之忧，才能更好地扩充红军队伍，各苏维埃政府在扩大红军队伍的过程中将退伍红军的安置待遇问题作为重大主张与决策。

1924年，中共发布第四次对于时局的主张，向国民政府及国民会议提出“失业入伍的兵士们所受压迫与困苦，与其他一切平民等……应改良现役兵士之生活及教育；兵士退伍，须给以土地及农具或他种确实可靠的生活”的要求（中共中央党校党史教研室：《中共党史参考资料》），这是中共安置军人思想的初次提出，该安置思想一经确立，即伴随着中共各项工作的始终。1927年4月，在土地委员会第五次扩大会议上，陈独秀提出“无土地之革命兵士，退伍时，必须给以土地”的土地分配意见（中国革命博物馆，湖南省博物馆：《湖南农民运动资料选编》）。同年5月，颁发的《土地委员会决议案》第五章规定了革命军人的土地保障条件的决议：

1.革命军人因从事于革命战争，不能耕种土地，政府对于革命军人现有土地，应予以特别保障。

2.革命军人现有土地应由省政府、省党部、省农民协会组织登记局登记之。经登记后之土地，政府应予以切实之保障。

3.革命军人之无土地者，于革命战争终了时，由政府给以土地，资其耕作。

中共还将军人安置思想落实到政治宣传与政治纲领中。1928年8月11日发布的《中央通告第六十二号——目前党的根本策略与政治宣传鼓动》提到，要以“发清兵士欠饷，抚恤救济死伤兵士之家属；退伍兵回到农村中去分配土地”为政治上的中心口号（中共中央宣传部办公厅，中央档案馆编研部：《中国共产党宣传工作文献选编（1915—1937）》）。1929年1月，朱德、毛泽东自井冈山向赣南闽西进军途中发出《红军第四军司令部布告》，宣传“军队待遇，亟须改定，发给田地，士兵有份。敌方官兵，准其投顺，以前行为，可以不问”的军人安置思想（中共中央文献研究室：《毛泽东文集》）。

随着各苏区的建立，各地区苏维埃政府在实施安置工作过程中先后颁发有关优待退役红军军人的文件，推动退役军人安置工作与安置制度的进一步开展与深化。1929年10月，湘鄂赣边革命委员会颁布的革命纲领提出，“没收一切地主阶级的土地财产，没收的土地归当地苏维埃政府处理，分配给无地或少地的农民及退伍的红军士兵使用”（湖南省档案馆等：《湘鄂赣革命根据地文献资料》）。1929年12月，中国红军第七军政治部在出版的《土地革命》一书中指出，“士兵是工农的化身，他为了破产失业而来当兵，老弱退伍仍要回到田间或工厂，但地主资本家不打倒，士兵回家不能生活，必要土地革命成功，保障退伍士兵的生活——有田耕，有工做，有衣食——士兵才有出路……”（陆仰渊等：《左右江革命根据地资料选辑》）。1930年2月，中国红军第八军发布政治纲领，表明“官兵待遇一律平等；优待俘虏的敌军士兵，退伍兵士应分给土地耕种；在军士兵亦分配土地给其家属”。1931年8月，中共鄂东南特委第一次执委扩大会通过的《中共鄂东南特委目前工作计划决议案》中指出，要“将没收的一切土地，分配给雇农、苦力、贫农、工人家属及失业工人、红军官兵与残废兵……红军是工农革命的先锋队伍，无论是本地或他地的退伍士兵均须分得土地”（湖南省档案馆等：《湘鄂赣革命根据地文献资料》），但由于红军军队规模尚小，军人安置工作未能大规模开展。这些优待退伍士兵及分发土地的政策与措施对红军队伍的扩充起到很大作用，在民间流传着这样的歌谣：“当兵就要当红军，背起枪炮打敌人；不分官兵都一样，没有人来压迫人；当兵就要当红军，退伍下来不愁贫；会做工的有工作，会耕田的有田耕……”（湘鄂赣革命根据地文献资料编选组：《湘鄂赣革命根据地回忆录》）

随着各苏区的巩固与发展，1931年，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会召开，总结了各苏区的军人安置工作经验与教训，制定和通过了《中国工农红军优待条例》（以下简称《条例》），进一步推动军人安置工作的开展。《条例》中规定了退伍红军的安置待遇：

第三条，红军中退伍士兵不能服务，准给长假的，准由红军公田内分配他耕种，如有在苏区安家的，其家属仍分得土地。

第十三条，在红军服务五年以上年龄满四十五岁者，可退职修养，国家补助其终身生活，本人不愿退伍继续服务者，应得特别优待。

第十四条，国家设立残废院，凡因战争或在红军服务中而残废者入院修养，一切生活费用由国家供给，不愿居残废院者，按年给终身优恤费，由各县苏维埃政府按当地生活情形而定，但现在每年至少五十元大洋。（江西省档案馆，中共江西省委党校党史教研室：《中央革命根据地史料选编》）

《条例》虽然对退伍红军军人的优待在政策和文件上有所体现，但在具体落实上仍存在不足。1932年5月，《江西省工农兵苏维埃第一次代表大会对扩大红军的决议》提到，“各地对正式退伍及残废红军军人未加以特别注意……由于当地政府不懂得去教育及分配以适当工作”。针对此种现象，该决议指出要立即“动员群众施行优待红军条律，不断地对工作加以检查，不能实行或困难的，地方应向上级报告，做进一步的解决……对残废退伍的红军同志地方政府要特别优待，能工作者分配工作，并经常不断地教育，如发现不好行为，须加以说服纠正”。

陕甘宁边区一经建立，便积极借鉴各苏区军人安置经验，落实《条例》精神。1932年8月，中共中央给陕西省委的指示信中强调，“红军士兵必须分配给土地，按照《中国工农红军优待条例》，给予特别待遇，绝不能借口特殊情形而忽略这一真正改造的实施”，确保《条例》的落实。1935年8月，陕北省苏维埃政府发布《关于扩红工作的通令》，再次提到要“提高红军战士的社会地位……广泛地宣传《中国工农优待红军条例》，使每一条（件）都彻底实行”，纠正过去对于红军号召怠工、不实行《条例》、负责人优待自己亲戚朋友而不顾一般红军战士的错误。同年10月，中央红军到达陕北，11月，中华苏维埃共和国中央执行委员会在陕甘晋苏区设立中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处（以下简称“西北办事处”）。西北办事处接替中央内务部职权，直接领导西北内务工作，规定“各省县市设内务部长一人，区设内务科长一人，乡设优红委员、内务委员各一人”（胡民新，李忠全，阎树声，等：《陕甘宁边区民政工作史》）。

红军时期的退役军人安置工作在十分艰苦的条件下进行，各苏区贯彻执行有关规定，对中国工农红军的建设起到重要作用，但受到各种条件的限制，尚未形成系统的政策规范。

发展阶段：抗战时期退役军人安置工作

抗日战争全面爆发后，中共中央召开的洛川会议通过了《抗日救国十大纲领》，明确提出提高抗日军人待遇的主张，各抗日根据地依据此纲领先后制定相关条例与政策。1937年12月，陕甘宁边区政府颁布《抗日军人优待条例》，具体规定抗日军人的退役要求、待遇标准以及伤残士兵的安置措施：

第四条，抗日军人服务五年以上，年满四十五岁者可退职修养，公家补助其终身生活，本人不愿退伍，愿继续服务者，应得特殊优待，由民政厅发给特别优待证书。

第八条，抗日军人因战争受伤残废得入残废院修养，一切生活费用由国家供给，不愿居残废院者由政府按年给终身抚恤费，其详细办法由特区政府民政厅以命令定之。（陕西省档案，陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》）

该条例的颁布，为陕甘宁边区开展退役军人安置工作提供了政策依据，但由于条例第八条的实施存在问题，造成200余名来自延长、延川、宜川的伤病员要求去延安“请愿”事件的发生。毛泽东指示，“一定要力改过去错误方针”，并要求将“残废院”这种对伤员人格不尊重的名称改为“荣誉军人教导院”（《何长工传》编写组：《何长工传》）。为弥补政策上的缺陷与不足，1940年，陕甘宁边区政府颁布《抚恤暂行办法》，该办法详细规定了抗日军人的服务期限、安置标准与伤残军人的残废标准与补助额度。抗日将士“服务五年以上，年满四十岁者（后方工作人员八年以上），由该主管部属首长填具详细证明表，转所属优待抚恤委员会发给抗日战士年老优待书，在职者每年发给优待金十元，退伍者每年发给优待金五元”，并将残废标准划为四等，分别每年发给三十元、二十元、十二元、十元优待金，且规定“持有优待证之年老战士、荣誉将士退伍，而家在边区以外者，除给路费外，还须给予相当优待费”。（陕西省档案，陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》）

1941年11月，李鼎铭等人在陕甘宁边区第二届参议会上提出精兵简政的议案，认为要“在财政经济力量范围内和不妨碍抗战力量条件下，对于军事应实行精兵主义加强战斗力……避免老弱残废滥竽充数等现象”，开展大规模的精兵简政（《陕甘宁边区政权建设》编辑组：《陕甘宁边区的精兵简政》）。为妥善安置老弱伤残兵士，1942年，陕甘宁边区政府发布《抗日军人退伍条例（草案）》，该条例的颁布标志着抗战时期的退役军人安置工作进入全面发展的阶段，其明确提出退伍对象、条件、方法以及待遇等问题；强调退伍对象“系指现在或曾经直接参加抗日武装部队之将士，因于战争中致成残废或年老力衰不能继续工作，请政府登记退伍者”，且必须要满足“身体残废不能工作者、身患慢性病不能参加工作者以及年满45岁以上，精力衰弱，不能继续工作者”三项条件其中之一才准退伍。该条例所规定的退伍对象与退伍条件多次强调，必须是因各类因素造成“不能继续工作”的现役军人才能退伍。为避免“过去无原则的发给退伍证，如非抗日军人及意识落后不愿工作者，皆一律准其退伍和给予退伍证，以致弊端丛生，各地政府困难处理”等状况，慎重处理退伍军人问题，“必须通过团级和县级以上之主要负责人批准”才能发给退伍证。此外，该条例将安置对象分为四类，依规明确落实退伍军人的安置：“家住边区者，由主办机关（指抚恤委员会或抚委会委托之分区专员公署）发给路费并介绍回家，自谋生计”“家住边区外，有劳动（力）者，由地方政府安置农村生产”“有技能或愿学职业者，由地方政府设法介绍职业”“无家可归之重残废稍能谋生者，由地方政府适当安置”（中共陕西省委党校：《陕甘宁边区民政工作资料选编》）。陕甘宁边区政府已注意到退伍军人的安置问题不能以“发钱走人”的方式简单处理，在退役军人安置制度的演进中迈出重要的一步。

为使退役军人安置制度更加具体化，陕甘宁边区政府又发布了《抗日军人退伍及安置暂行办法》。该办法划定退役军人安置区域为“陇东分区之华池、曲子；关中分区之新宁、淳耀；三边分区之吴旗、定边；延安分区之甘泉、安塞、志丹等县”，并“限定每人 3至5垧”进行土地分配。对于家住边区外的贫苦退伍军人，所需的“住址、耕牛、农具、籽种等，由地方政府发动群众适当调济与互助之”，此外，每人还发放6斗细粮，按5个月分发，每月发1斗2升。有劳动力者“由地方政府安置农村生产”，劳动力不足谋生者“由退伍军人自由合作，或与群众换工调济”，愿意经商者“每人除发给资本500元至1000元外，并发给1月粮食，但二者不能超出6斗粮之范围”，愿以揽工为生者“由地方政府帮助介绍，如替群众放牛、放羊、打柴、打盐及其他轻劳动等”，有技能或愿学职业者“由地方政府设法介绍入工厂生产，或入商店当学徒等”，愿意参加集体生产者“由主管机关安置于生产部门工作（如南泥湾农村及同性质之手工业工厂等）”。除此之外，“退伍军人得免除3年内之地方一切义务负担”，务农者3年后可纳公粮，经商者可纳商业税。该办法较之《抗日军人退伍条例（草案）》更详细，可以调济劳动力，解决劳动力不足的退伍军人的困难，但解决退伍军人的住房、耕牛等生活生产必需品的财政开支巨大，在实施过程中经济支持不足（中共陕西省委党校：《陕甘宁边区民政工作资料选编》）。