政府花钱，从“零”开始

去年部门预算500万元，今年必须在这个基础上增长？以后，这种依据“固有基数”“惯性增长”的预算方式可行不通了。

“深化零基预算改革”是党的二十届三中全会部署的一项重要改革任务。今年政府工作报告明确，“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。

这项触及财政资金分配机制的改革引发广泛关注。

打破支出固化格局 

政府预算就像政府的“收支计划”，预算如何编制，决定着今年的收支怎么安排。

零基预算是指在预算编制时不考虑以往预算安排基数，结合实际需求和状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急安排支出的预算方法。从国内外实践看，零基预算更多体现为运用新理念完善预算管理，并非全部从零开始编制预算。

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，零基预算意味着一切从“零”开始，预算决策是根据公共项目的重要性和优先级作出的，不考虑上一年的预算或任何“基数”数字。

为啥要这么干呢？说白了，就是为了让财政资源配置更高效，让每一分钱都花在刀刃上。

“零基预算核心是打破传统的‘基数+增长’预算编制模式，要求各部门每年重新论证所有支出项目的必要性，而非在往年基数上简单增减。” 上海财经大学教授刘国永向《中国经济周刊》记者解释，传统预算常以上一年预算为基数，依据现有服务水平调整。但该方式存在缺陷，当公共服务对象和内容变动，特别是涉及重大项目（如项目年度间有变化）时，往往使预算与实际需求脱节，造成浪费。

这种转变倒逼政府部门重构决策流程。

“过去，不同部门都能分得增量资金，现在必须重新评估每笔支出的必要性。”刘国永举例称，比如，一笔道路养护预算是否合理，基建项目库是否实施滚动淘汰机制，无论什么部门，都得给出“必要性”的充分理由，花得明白，管得严格。

他举例称，比如教育部门，在传统模式下，即便学生数量减少，教师编制、校舍维护等支出仍按历史基数拨付。这样一来，若学生数量减少，就会导致资源闲置。零基预算则要求根据实际在校生数量动态调整，学生减少则相应缩减岗位、合并校舍，结余资金可投入课程创新等领域。

再如养老领域，过去政府倾向建设高标准养老院，但零基预算要求评估实际入住率，如发现实际入住率很低，而居家养老需求更大，就可更加合理规划养老设施建设和资金投入。

刘国永直言，当前财力承压，地方财政部门正经历角色转变——财政局局长从“香饽饽”变成了直面收支矛盾的压力焦点。这种背景下，零基预算有助于基层财政精打细算，科学合理安排财政资金，更好地履行公共服务职能，受到基层财政系统欢迎。

零基预算不是简单 “做减法”

如何改？

零基预算改革不是简单的“做减法”，而是提高财政科学管理水平，把财政资金用在紧要处。从“花了算”到“算着花”，这背后实则蕴含了“会省钱”和“会花钱”的辩证关系。

罗志恒认为，零基预算通过提供更详细、更高质量的公共支出项目信息，建立自下而上的预算决策过程，提高公共资源的配置效率。

“深化零基预算改革，坚持‘先定事后定钱’，打破基数概念，加强政策项目论证评估，先作‘该不该给’的价值判断，再作‘该给多少’的技术判断，完善财政支出轻重缓急分类保障机制，把有限的财政资金用在刀刃上。”某省财政厅人士向记者表示。

“零基预算不是简单砍预算，而是建立支出标准体系。”刘国永表示，每个部门都要对自己申请的预算进行详细说明，列出“需要什么，为什么要花这笔钱”“花多少合理”，从而让资源分配更合理。

目前，安徽、广东、湖南等地的相关探索已初见成效。

数据显示，2023年安徽省级压减非重点、非刚性支出8.9亿元，2024年进一步压减26.8亿元，腾出更多资金用于保民生、促发展。

长春市也进行了一系列探索，信息化项目统一由市政数局进行评审论证，房屋维修项目则集中由市机关事务管理局组织实施，这两项改革年度即节省资金超1亿元。

今年，更多地方积极推进零基预算改革。

2024年，湖南省级层面按照零基预算改革部署全面清理重大专项，清理收回非重点非刚性支出150亿元以上。湖南提出，2025年清收的资金将全面投入长沙全球研发中心城市等11大标志性工程、“4×4”现代化产业体系、金芙蓉投资基金以及重大项目建设。

2025年，广东省级预算优化调整专项资金项目112个，腾出超过100亿元资金；取消支出项目180个，收回27亿元；推动科技创新、就业创业、县镇村建设、贴息担保4类资金整合，破解多头安排、交叉重叠问题。

从实践上看，零基预算改革不仅涉及财政部门，还牵涉所有使用财政资金的各地方各部门。如此一来，利益调整阵痛不可避免。

刘国永举例称，基于零基预算方法对公交系统运营参数（包括线路布局、车辆调度及发车间隔）进行精准测算，可显著提升资源配置效率。其团队在长三角地区进行的研究显示，一个县通过这种优化方式，公交运营一年可节约两三千万，一个市则可能节约好几个亿，“这种资源的重新配置，必然会触动相关部门的原有利益”。

责编：郭霁瑶  [email protected]

美编：孙珍兰