报道：国土资源部的“新角色”

（文 / 朱文轶 程义峰）

政府最容易调控的就是土地供应这一环  

国土资源部的职能转型还要“经历一个漫长的‘角色预热期’”  

土地，国土资源部的“权杖”

国土资源部在国务院六部委中再一次看上去“权高责重”和去年年底国家发展与改革委员会(发改委)公布的新产业政策的两份文件相关。

“看看去年的电、煤、铁矿石、柴油、运输……都紧张成什么样了，我们发展经济对能源的消耗现在已经到达一个‘临界点’了。”负责那次新产业政策制定工作的发改委产业政策司副司长辛国斌说，高速增长中的中国经济所呈现出的经济过热让决策部门忧心忡忡，“这几年一直强调的‘均衡发展’、‘协调发展’的理念，已经必须上升到国家意志的层面来执行了。”

投资效率的低下、生产资料紧张以及信贷高速增长是经济过热的直接表征，而各地泥沙俱下的土地批租在里面推波助澜。中信证券宏观经济部高级研究员彭立新博士认为，有些地方政府往往乐于以土地和税收作条件，支持那些投入低、见效快的产品，比如低端的钢铁产品、电解铝，包括地产，“有些地方官员追求漂亮的GDP，土地是他们的重要砝码”。

“反过来想，中央也能通过强硬的土地供应管理来约束有些地方政府行为。”前国土局长邹玉川深知土地本身就是国土资源部的权威所系，他说，从90年代初国土局纠查全国“开发区圈地热”以来，十年来的经验证明，土地资源是重多产业发展的第一瓶颈。中国人民大学学者周诚说，通过土地宏观调控的必要性还在于确保农地的总量，“这是一个重要的战略问题”。

“要珍惜每一寸土地”，国务院总理温家宝在国务院常务会议上给当前房地产政策问题定的调子同样并不仅仅针对出现过热征兆的地产业。尽管这一高层表态在121央行新政之后，但安邦集团研究总部分析师冀志罡分析，温家宝讲话的重点已不在“资金”，而是在“土地”。也就是说，从房地产业的经验出发，如果要对产业政策作调整的话，着眼点将不是控制信贷，而是土地供应。“事实上，以中国目前的土地制度，政府最容易调控的就是土地供应这一环。首先，土地供应为政府权责所在。其次，对土地供应进行调控，能够获得比较高的调控效率。土地是许多能耗产业所需要的第一资本，包括房产业在内许多产业开发对土地的需要是单一的，不像资金，银行收紧了贷款，还可以通过其他渠道融资。另外，调整土地供应比较容易设定具体政策目标，政府可以在批出土地的同时，在开发项目的类别上对用地者有所限制。”

但即便在国土资源部门的官员们看来，这也只是理想状态。在近二十年时间里，土地上层出不穷的问题一再表明，这个看似强大的“权杖”事实上并非总能奏效。

土地规划的失效

国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲解释国土资源部的“权杖”由六节构成：土地的权属管理、土地的规划管理、土地流转管理、土地征用管理、供地手续的审批和对土地使用情况的监察，“而其中规划管理，也就是对土地的用途管制是所有权力的基础”，张晓玲说，国土资源部的想法是把源头管好了，下面的事都不成问题。

国务院研究中心主任、中央农村工作领导小组成员陈锡文认为，现在国土资源部门工作难做的原因之一就是政府职能混杂，“现在既要管理土地的用途，又要管征地，结果两个职能混在一起，既抓宏观又抓微观，两件事都没做好，还给地方当政者增加了寻租权力的空间。”

起始于1987年及1997年的两轮土地规划都没有得到有效执行。土地出让成为有些地方政府获取财政收入的重要渠道，随之而来的代价就是耕地减少和一些土地批租中的违法行为。张晓玲介绍，第一轮土地规划是伴随着国土资源部成立而出台的。1986年国家制定了第一部《土地法》，成立了国土资源部，随后出现了第一轮用地热，并由此产生了土地管理的需要。国土资源部成立后的第一件大事就是编制土地利用总体规划以及1990年到2000年的土地规划。

全国土地利用总体规划专家小组成员严金明坦言：“这一轮土地规划没有起到实际作用，基本没有实施。北京、江西和西藏等地区则根本没有编制土地规划。”

1992年之后形成第二轮用地热，此后政府开始强制性取消土地开发计划。1997年国家开始第二轮土地规划工作，编制到2010年的总体规划，并明确规定非农业人口在50万人以上的城市，其规划都要经过国务院审批。但是这一轮工作中各地发展水平参差不齐。在第二轮规划中，一些沿海省市全面突破规划。截至2002年底，一些地区5年就用完了10年的指标。造成“寅吃卯粮”现象的直接原因在于国土规划管理的机制问题。土地利用问题原则上由中央政府掌控，但实际由地方具体操作。土地管理者并不是没有意识到这个问题，严金明认为，从技术上看，中央只管大的方针政策，对用地实行宏观调控，真正的操作权在县和乡一级政府手里。全国的土地规划图是1∶150万的比例，中央无法具体察看和修改，而县级规划图是1∶50000，乡级规划是1∶10000。它们可以修改土地规划，把基本农田修改为建设用地。而且县乡修改后的规划只要报请省里批准就可以，有的甚至委托地市审批。于是一些地方甚至出现了每逢违反规划项目就修改规划的现象。

相对于这种打擦边球的违规行为，更冠冕堂皇的是利用“批次转用”的漏洞，张晓玲说，一些地方政府以“城镇扩展用地”的名义报批，成片规划，“这种‘批次转用’的报批甚至可以不需要项目，它更给地方成片圈地的快感。”

对于国土资源部来说，供地权下放导致的另一负面影响就是地价经过地方土地管理者之手直接进入消费。陈锡文说，“改革开放以来，内地交易的土地已经不止好几千万亩了，比香港大多了，香港这100多年来土地交易过程中生出了一大块土地基金，这笔钱在1997年回归的时候就超过800亿美元。而我们交易了这么多年，钱都跑哪去了？”

规划用地，利国利民  

层层收权

1949年以来，中国土地管理体制屡经变革。自1986年《土地管理法》颁布和国家土地管理局成立以来，国内各省、市、县、乡都逐步建立了各级专门的土地管理机构。国土资源部的11号令、国务院的45号文实际上已经是一次收权，土地的实际供应者从村、乡、县、区、市这么多级这么多个供应土地的主体，实际上变成了只有市或者县单一主体的状况。

张晓玲说，即便在这种体制架构下，地方各级土地管理部门实质上是地方政府下属的政府部门。“土地局长是市长任命的，当然要听市长的。”张晓玲老家所在的土地局一共40多人，但纳入公务员编制的不到10人，进入国家财政预算的经费严重入不敷出，“这个时候，市长给土地局长下一个指标，要今年土地挣出多少钱，我想土地局长是不会抵制的，既是‘部门福利’又是‘个人仕途’”。

供地权实质上集中于地方，使得理论上比信贷要灵光的土地调控往往难以奏效，张晓玲说，“信贷是可流动的，而土地却是个不动产，区域性很强”。这样一来，国土资源部未来要真正发挥土地的调控功能，指挥好它的权杖，首要是从地方收权并割断地方土地管理部门与同级地方政府之间的利益关系。

实行土地省以下垂直管理，是“收权”方式的选择之一，但在达到市场调控的最终目的上，权力的上收，是否会导致管理成本的增加和效率的降低仍然被国土资源部高层官员所怀疑。并且在现有条件下，“向上收权”必然削减地方政府的利益。国土资源部土地专家许坚认为，垂直管理的关键是“人、财、物”权力的转移，但是，在目前财政分灶吃饭的条件下，市土地收益全部上缴省财政几乎是不可能的。下面的钱收不上来，上面就没钱拿下去，垂直管理就缺乏经济基础。“如果垂直管理，意味着法律赋予市县的土地管理权被剥夺，这就需要修改现有法律，非短时间内可以完成。此外，垂直管理后，司法诉讼还在市县，一旦市县对上面的处理结果有所不满，还可以通过司法程序作出某种改变。由于土地局职工有大量具体事务依赖市县解决，因此派出机构仍无法真正摆脱地方的干扰。”

市场与权力间的舞者

“土地供应政策，要像金融货币政策那样，成为国家最重要的宏观调控手段”，国土资源部要解决的主要问题是土地整备和土地市场化。而贯穿其中的主要是地方政府乃至现有土地占有者利益和中央政府政策矛盾以及土地使用者之间土地成本竞争。邹玉川说，对于习惯于审批权力的部门而言，土地市场化却异常艰难。

国土资源部门已经发生的变化，用国土资源部土地利用司司长胡存智的话说，“不再是手续办理者，而是一个实际的土地供应主体，你找地首先到国土资源部，看有什么土地要拍卖、要招标、要挂牌的，从中进行选择。原来和村里谈的、和乡里谈的可以说大多数已经不算数了。”

但问题的复杂性在于，土地拥有者却未必是储备中心，这样资本在竞拍土地时就需要和储备中心以及土地拥有者商洽，“不是一对一而是一对二的关系使交易复杂化，市场后的权力纠葛更多，幕后操作空间也就更多。”一名国土局官员坦言，挂牌的土地一部分是储备中心统购，更大部分是属于占用的企业和其他国营单位所有，因为储备中心根本没有这么多的资金进行统购。以北京为例，日前民生银行作为牵头向北京市土地整理储备中心提供10亿元的贷款授信额度，用以支持北京市土地整理储备中心进行该中心所承担的土地整理、征收、收购、置换、一级开发等工作。这10亿元能够统购多少土地？统购之后如何评估市场价格？再拍卖能否收回成本并取得收益？不解决这些专业技术问题，交易难以透明和规范，储备中心也难以下决心去大量统购。

土地是非和国土资源部的纠查

1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过修改宪法草案，将原宪法中禁止土地“出租”一款删除，土地不可流通近40年的历史一去不返。在十余年间，土地释放出了巨大能量。仅以中国人民银行公布的2002年第三季度货币执行情况报告显示，“2001年房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，间接贡献率为0.6到1.2个百分点，两者相加共计1.9到2.5个百分点。”

而1992年，刚刚建立起来的土地市场遭遇了各地方政府蜂拥而上的开发区热、房地产热的冲击，土地陷入第一轮过热。据调查，截至1993年年底，全国仅设立的各类开发区就多达2800多个，总用地量超过1100多万亩。其中，78%是未经批准盲目设立的。在这个过程中，一批地产开发商也借此机会大量获取低成本土地挖掘第一桶金。

对这次“过热”，当时国家土地管理局的解决办法是冻结审批一年、实施建设用地大清查等方案，之后开始强调土地利用规划的总体控制作用，以土地用途管制制度代替“分级限额审批”制度；调整土地收益分配办法；土地管理权力应适当集中；修改和制定有关法律等措施。尽管政府在努力推动土地市场化和公开化，在1997年全国多数城市和地区的土地出让都采取了有偿出让的方式，出让方式为三种，分别为协议定价、招标定价和拍卖定价。出于地方利益的考虑，协议定价仍为主要方式。据2000年统计，全国95%以上国有土地仍是通过协议出让形式进行转让的，招标拍卖出让的方法仅占土地使用权出让的5%，土地虽然已经实现了商品化，但还没有走上市场化轨道。这种协议出让方式也使得开发商的竞争不是趋向于公开的资本和实力竞争，而是“黑箱操作”。正是这一状况的持续发展，大量以土地买卖交易和项目为生的地产开发企业吸引了过多的信贷资金，土地供应很快陷入第二轮过热。

1998年中央政府精简机构，1986年才成立的国家土地管理局与地质矿产部等部门合并成国土资源部，新部门的工作任务被明确为以土地为主。1999年春夏之交，国土资源部发动了成立以来的第一次大规模调研。当年年底，在国土资源部的《国土资源调研报告》中，将有关土地执法监察情况的调研列到了第一位。据执法监察调研报告记录，在不完全统计下，全国1998年发生的土地违法案件有117483件，加上历年遗留的案件115749件及当年查出的隐漏案件90236件，总计323468件，涉及土地面积397240.5公顷。与此相应，1999年1至6月，执法监察局共收到的举报信中有64%是对各级政府及干部的举报。而对重庆、北京等6省区市1998年处理的22800起土地违法案件作统计，居然发现没有一个违法当事人受到行政处分。

国土资源部和监察部联合制定了《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》，希望借此来对抗“权力挑战土地”的怪圈。3月11日，国土资源部部长孙文盛在全国国土资源厅局长会上说，土地的治理整顿要保持高压态势。国土资源部执法监察局局长张新宝说，在1999年由国土资源部负责查办的案件中，执法监察局针对问题较为严重的13起案件，给地方政府开出了建议处罚通知书，要求对2名地市级干部、7名县级干部和4名乡级干部进行处理。最后只有3名干部受到了行政处分，其中县级干部1人，乡级干部2人。其他10名干部未受处理。政府公务人员尤其是身居高位的官员成为土地违法案件的主体，目前已是最令执法监察人员头痛的问题。

保护耕地是目前我国土地部门最紧迫的任务  

国土资源部：让土地发展从“外延”到“内延”——专访原国家土地管理局局长、中国土地学会会长邹玉川

三联生活周刊：现在国土资源部的职能逐步转变，中央如何通过调控来规划地方政府强大的“卖地动力”？

邹玉川：一些地方政府在涉及土地的行为中，有一种强烈的利益趋动，往往考虑宏观少，微观多。为了改变这种现象，各级土地监察机关要按照中央有关精神和要求，实行项目准入制，国家不让上的项目像小钢铁、小水泥、小电解铝等，我们坚决不批地，要努力改革征地制度。第二，国土部门一直利用资源通信卫星拍摄照片作为监测手段，一旦有发现，立即进行处理。第三，地方政府也应该主动贯彻中央的“科学发展观”思想，中央三令五申，不能靠乱占地来发展经济，对土地问题的重视是空前的，今年的两会报告中多次提到土地问题，还史无前例地将其列入调控手段。温家宝总理也讲过，对违反国家土地政策的现象，不仅要处理事，还要处理人。去年以来，各省都开始清理整顿各类开发区，国家五部委还联合进行检查、验收，形成了一种强大的威慑力和高压态势。

三联生活周刊：我们一直依靠“审批”来保障宏观调控，这种“刹车式”的管理意味着政府的强力干预。这是我们以往的通常做法，它和我们依靠市场配置资源的初衷是否相悖？

邹玉川：其实以前我们也有规划和宏观调控，并不全是“刹车式”的管理。按照原来的审批方式，土地管理部门实行分级限额审批，容易被有些人钻空子，用“化整为零”来达到目的，也就是要防范地方审批中的“权力滥用”。比如某级政府按照权限只能批30亩地，那他连续批十次，就可以达到300亩地了，并不违反法律。如今全国各地的开发区面积达到3.5万平方公里，比我国已建成的城市规模还要大，这种无度开发、贪大求快的现象是很严重的，必须尽快改变。

三联生活周刊：以前国土资源部工作难做的原因是因为政府的职能混杂在一起，又要管理土地的用途，又要管理征地，很多问题都由此而来。一个部门的职能转换中，这些原先权力应该如何调整？

邹玉川：很多地方土管部门陷入一种尴尬境地，它们要实施国家土地法规和政策，但它们又不能作主，在更多时候必须跟着同级政府走。解决问题的最重要对策是端正地方政府的政绩观和发展观，使他们更加求真务实。

三联生活周刊：现在土地部门和地方政府的注意力都在“增量用地”上，所以才会圈更多的地，卖更多的地，这是让地方陷入“卖地冲动”的逻辑怪圈。有什么办法能让地方主动改变这种旧的行为方式？

邹玉川：国家多次提出要高效利用土地，不能无节制地增加土地进入市场。我们应该将土地的“外延发展”转移到“内延发展”上来。今年国土资源部将建设用地指标压减20.3%，占用耕地指标压减23.4%，就是一种很有意义的举动，它通过宏观调控使“增量用地”转移到“存量用地”上。

另外，国土资源部作为土地管理者，应该通过政策设法让地方政府明白，现有已经占用的土地才是一块最大的财源，也就是我们所说的“存量”，不动产税或者说物业税就是个不错的政策选择，它能让地方政府从既得土地上获益，而且有持续的收入。反过来，一些圈地和占地者会因为用地的成本增大，把他们吃不了的地吐出来，这就是一个良性的循环。

三联生活周刊：有专家认为“无论个人消费还是政府消费，在过去，我们国家的地价在很大程度上是进入消费了”，如何分配这种土地上的收益？

邹玉川：不必都用现金买地，土地不是要素吗，可以由它的所有者在投入生产过程中获取收益，可以合租、入股或合营，我们应该合理安排已经开发的土地。现在耕地已经越来越少了，也越来越宝贵了，乱开发还恶化了生态环境、威胁了我国的粮食安全，还使很多失地农民上访。目前必须编制土地利用总体规划，只要有了规划，把积极规划落到实处，才可以合理分配土地上的收益，使现任政府不再吃下届政府的地，不再吃子子孙孙的饭。

三联生活周刊：如何调整在土地资产中涉及到的各级政府、农民等各种利益主体的收益分配？

邹玉川：现在的问题是，有些地方政府低价从农民手中收得土地再高价卖出，还有一些地方政府为了招商引资出政绩，甚至以零地价出让。要解决政府及农民的收益分配问题，关键是提高失地农民的补贴标准，地价高低又主要取决于土地的用途。一般说农业地价低、工业地价高，所以到底如何确定对农民的补贴标准，一直有争议，只有等近期的征地制度改革完成了，这个问题才能解决。

三联生活周刊：国土资源部对土地管理分为“资源型”和“资产型”两种模式，这两种手段有无侧重，今后有什么规划？

邹玉川：以前我们一直是两者并重的，其实两者没有明确的界限，比如对于农民来说，土地既是资源，又是资产。前者的主要意图是保护耕地，因为我国有13亿人口，目前的耕地保护形势严峻。对于“资产型”土地管理模式，我国有很多规定，但一些地方政府没有执行好，走向“以地生财”的误区，使其成为地方政府的“第二财政”。按照现在的发展趋势，对资源型的土地国家将实行更加严格的管制，任其减少肯定不行。资产型的土地也很重要，我们不能任其流失，不仅如此，我们还要充分让资产型土地的价值显化，发挥其巨大效益。国土资源部强调自身的宏观调控职能其实也是更强调把土地作为一种资产来管理，突出它的资产价值。