边界线上的阳光

（文 / 三联生活周刊）

第100号政府令

3月6日，《深圳市土地交易市场管理规定》以深圳市政府第100号令的形式发布实施。

这是我国第一个通过正式立法推出的土地有形市场交易的地方性法规。

号称掀起土地使用制度的“第二次革命”的这项法规，第一次明确规定：今后深圳经营性土地的使用权交易，都必须在3月1日正式挂牌的市土地房产交易中心，“通过招标、拍卖和挂牌交易方式公开进行”。

“以法的形式，保证让每一寸土地的转让都进入市场，让市场确定买家，这是100号令的核心内容。”深圳市土地房产交易中心副主任张全江告诉记者，《规定》一共囊括了一、二、三市场的10种土地交易行为。曾经占到国土局土地出让量90%的协议出让被明文停止，不管是新增土地还是收回的存量土地，国土局都不能再直接出让。过去减免地价或以协议地价方式取得土地但申请改变用地性质、转让使用权的，哪怕一分钱都没投，照样可以转让，但必须先收回使用权由交易中心通过招标拍卖重新转让。同样滋生过大量腐败行为的旧房和拆迁改造项目，银行实现抵押权、法院处分债权债务关系的土地，也都要由交易中心公开招标、公开变卖。按照规定，原来以减免地价或协议地价获得的土地，成交后由交易中心首先扣走应补交的地价款，保证国家土地资产保值，而所有中标或中拍者都必须在5个工作日内一次性缴清地款，否则不予办理土地使用合同。

事实上，2000年深圳市就开始主动采用这种交易方式，全年招标拍卖了11宗计40万平方米的土地.政府收入地价14亿元。100号令颁布后不久，深圳规划国土局即通过土地房产交易中心，提前公布了2001年第一批政府土地供应计划，具体到了位置，地块编号、用途、土地面积和计划推出时间。首批供应的10块土地面积共103.7万平万米，在深圳的五家权威地产中介更对地块进行了价格预测。张全江说：“我们对拍卖或招标的每块土地不仅至少提前一个月公示，在互联网、报纸和土地交易中心都能看到，还要开答疑会，做包装、策划，在报纸上发布整版广告，一个版十几万，即使佣金只有几万我们也做。”

据张全江透露，深圳市土地房产交易中心去年11月得到批准成立，12月开始运转，交易量已经接近8亿元。其中政府出让的一级市场招标了4块地，卖出7000万元左右，还有一块7月20日招标，底价在2.5亿元左右。土地使用权转让的二级市场成交量也达到1个亿。“尽管我们只收取一到两个百分点的佣金，但正式成立3个月，我们接受了28宗委托，已经开始盈利了。”张全江很高兴地指出，与很多地方的拍卖“光打雷不下雨”相比，交易中心取得成功，得益于100号令的坚决，“这个法催生了市场，也保护了市场。”

“之所以有人把我们这一土地制度改革吹捧为‘第一次土地革命’，是因为其意义不仅在于双轨制变成了单轨制。”规划国土局长刘佳胜认为，更重要的是取消了土地使用特权，“这个法规、这个制度，迫使‘想用地，找市长’的传统观念和方式，彻底转变成了‘想用地，找市场’。”

拍卖土地在深圳已经成为法定制度    

(齐洁爽 摄/Photocome)  

在深圳，一个普遍看法是，深圳的地产市场里多有手眼通天之人。那么多矛盾当地政府总也摆不平，干脆用一刀切的法定程序一了百了，既保证政府收益和国有资产不致流失，又不至于得罪人，还保护了干部，于国于民于官三全其美。尽管刘佳胜对这种说法矢口否认，但记者看到了一份材料确实透露了一个信息，是深圳市纪委“根据查办案件中发现的问题”，提议“扩大土地公开招投标和拍卖的范围，凡经营性用地应一律公开招标和拍卖，协议用地改变为经营性用地的要一律收回重新进行公开招标和拍卖”——100号令正是将市纪委的建议内容最终以法规的形式确定了下来。

法定图则委员会及其程序

在深圳，还有一个新鲜的名词：法定图则委员会，它隶属于《深圳市城市规划条例》1998年通过后成立的城市规划委员会。而规划委按照《条例》的规定，29名委员中包括公务人员、专家和社会人士，且公务人员不得超过14名，专门负责城市总体、次区域和分区规划方案和重大项目的选址进行审议。法定图则就是受人大的委托，根据规划方案，把整座城市各地块的土地用途、开发强度(包括建筑规模和容积率)、配套设施等土地要点编制出来，再以法的形式予以确定。

“我们的规划从来是老变的，往往换一任领导就变一次规划，没有法定就可以变嘛。至于谁能改谁不能改也说不清楚，常常一个条子就给改了。”陈劲松也是深圳法定图则委员会的一名委员，作为市场人士，他深知土地用途、开发强度等的改变所涉及的经济利益之大，“这块烫手的权力国土局干脆也不要了。”

按照法定图则委员会法定的程序，法定图则草案编制出来后，要公开展示30天，展示的时间地点要在主要新闻媒体公布。展示期间，任何单位和个人都可以提出意见和建议，委员会对收集的公众意见审议后对草案进行修改，同时把审议结果书面通知提议人，最终修订后报人民代表大会通过，并予公布。“这就是法定了，任何人说话不算，想改可以，必须再经过人大同意。”在香港呆过4年、对香港法定图则制度相当熟悉的陈劲松自豪地说，“这方面我们的程序已经很到位了。”

陈劲松毫不讳言，以前政府卖地中有很多模糊地带和暗箱操作——越模糊，权力就越没有边界，现在政府能决定的只是卖哪一块地、什么时候卖、底价多少，这一块地的用途和容积率也事先法定了，至于卖给谁、什么价钱卖出去这两个最受诟病的重要因素，则完全由专业市场化的方式决定。“政府的权力在哪里，清清楚楚。”

当了6年深圳规划国土局局长的刘佳胜也说：“有这两个法规保驾，两大热点交给了市场和法律，我这个局长也好干多了”

权力的约束

把土地买卖的两大热点交给市场和法律，不管深圳是主动出击还是无奈之举痛下决心，这种创造性的裨益是显而易见的。

对土地使用制度的变革，深圳的房地产界普遍报以掌声。毕竟，一家市场化的企业无法长期容忍“老实人吃亏、胆大者有理、妄为者有利”的游戏规则。“土地交易透明度的增加，公开、公平、公正的市场精神得到尊崇。”华侨城地产总裁陈剑代表了所有被访者的看法，“长远而言肯定有利于这个市场规范化和持续健康发展”。

不过，一些地产商同时指出，新的交易方式实行后，拿地更加困难了。“全深圳723家发展商，每年只有100多万平方米的土地供应，平均1个月1块地，供需特别不平衡。”原来是拿地困难户还可以走合作建房的方式，现在除了参加拍卖招标，争夺那少得可怜的土地供应，大家似乎只有一条路还可行，就是兼并那些手里还有历史用地的项目公司——而这种公司也越来越少。他们担心开发成本会因此而有较大提高。与外界的普遍看法不同，相当多的地产商认为新规定出台后，政府手中的行政权力不是变小了，而是扩大了，原来土地转让的二级市场政府参与不多，只是转让双方之间发生关系。现在全部收归交易中心交易后，又插入了政府的第三只手，不仅进一步压缩着操作空间，本就越来越低的利润也将摊薄。

一个从混沌、幼稚走向清晰、成熟的市场，其吸引力和边际利润率的下降，是各方面必须直接面对的。旧秩序被打破，每个人都会有不适应感，尤其是对于只能选择接受和适应的企业，尽管离开也是一种选择，事实上很多深圳地产商和相关企业正在北上寻找更高的利润空间。

任何改革都是双刃剑，即使对于改革的主导者——政府来说，约束着别人也同时意味着要约束自己。虽然深圳土地交易中的难点和热点已成功地转交给市场和法律，但权力的声音依旧强大。一些规划委员会和法定图则委员会的委员认为，“尽管时常会与行政官员有意见摩擦，但能平等地参与讨论已经是相当的进步了”。另一些委员则指出，领导意思对规划的影响还是有决定性的，“官员们常常要求我们理解政府的苦衷，或者是出于土地开发的需要，或者是出于引进外资的需要，理由非常充分，但就不是以尊重科学的态度讨论问题”。

“政府不要做本属于企业行为的事情。”虽然政府与企业界限的模糊总是会给人腐败的联想，但这甚至不仅仅是一个杜绝腐败的问题。即使根本没有腐败发生而一心为公，政府像权威一样参与到那些本应该由市场和法律决定的事务当中也是不适当的。

不仅仅是巧合，最早的土地拍卖、最轰动的土地丑闻、最前卫的土地制度都在深圳孕育、演绎。在深圳发生的这一切是有意义的。速度、欲望和没有包袱，是对这座年轻而有生机的城市最为精确的描述，这里还有最多元的文化氛围，最机敏的商业社会积极分子，中国最庞大的义工队伍，和最有希望的市民社会。正如国内研究腐败和市民社会最富卓名的中央编译局当代马克思主义研究所何增科研究员所指出的：“市民社会的成长壮大是维系民主和促进发展都不可或缺的社会资本，一个强大的、活跃的、参与式的市民社会，将使政府更加负责任地行动，并对公民的需要更快地作出反应。”

在任何问题上，政府都不是权威。它应该是一个高效廉洁的社会服务者，一个充满尊重的聆听者，一个忠心耿耿的公共利益维护者。而每个公民，都有在此时此地获得幸福的权利，都有从政府获得利益的权利，都有要求平等参与和受到公正对待的权利。政府的边界，莫过于此。 拍卖程序