国电改革：市场时代的堂吉诃德？

（文 / 高昱 黄河）

中国已告别缺电时代，但电力垄断始终无法打破(徐开琳 摄)  

“我们熬过了非常艰难的两年。”国华电力公司总经理事务部一位姓商的职员慨叹说。这家两年前由神华集团投资的独立电力公司，以兼并旧电厂等形式在北京、天津、河北和辽宁拥有着5家现代化的发电厂，但两年以来一直无法达到盈利——地方政府没能向国华公司提供原先所承诺的电价和发电量。

商先生不愿意透露有关细节，在记者追问下，他只肯说一句话：“如果不是我们一直在努力运转，我们会垮掉的。”

记者在广东汕头采访时，也听到了同样的窘境。汕头市10年间各方投资100多亿兴建的13家大小电厂总装机容量140多万千瓦，但1999年总用电量33.26亿千瓦时，只及总设计能力的1/4多，更何况汕头的用电还有一半由省网配给。据介绍，汕头多数当地电厂因此背上了沉重的还贷包袱。平均效益只能实现预计的30%。

每个人都在等待一个文件，或者说是在等待一个结论国家电力改革政策的出台。然而据最新消息透露，国家计委最新的电力改革方案再次被有关部门否决。

5月下旬从中国投资协会地方电力投资委员会在福州召开的研讨会传来消息，该会会长邢焕楼向与会的各地方投资公司的老总们透露，国家电力体制改革方案已报至国务院，可望近期获得批准。被透露的方案在业界俗称为“6+1”模式，即保留和加强1998年由电力部改制而来的国家电力公司，再在其下组建6大电网公司，国家电网公司是其余6大电网集团的出资人，但7家公司又同时为国家计划单列重点企业，然后实行厂网分开，竞价上网。

事实上，“6+1”方案被否决并不让专家们感到奇怪。“奇怪的是这个方案是最不被大多数人看好的，为什么计委研究来研究去还会把它报上去，”接近国电公司的一位不愿意透露姓名的专家说，这个方案过于维护现状，既不能实现政企分开又不能真正做到厂网分离，不利于打破省间电力壁垒，反垄断可能长期流于形式，而且势必造成新的电力价格形成机制改革滞后。

在电力改革新方案制定的消息还未正式公布时，被视为“股市白马”的电力股已经闻声飞涨。然而面对这一最新的消息，一度蠢蠢欲动的电力投资者们不得不再次静下心来耐心等待。

焦灼不安的还有那些电力设备供应商们，记者在采访一位电力体制改革的专家时，遇见某知名电力设备生产厂的驻北京办事处主任。他更关心的是改革后可能出现的人事变动——某位总经理是否还在原来的位置上，新的人事变动是否会涉及他们所在的地区。“要想想办法，”在记者采访时他在旁边喃喃自语。

等待中的焦灼情有可原，因为它不但关系到国家电力公司的“生死存亡”，更关系到整个电力结构的改变。这次改革的力度不仅大于以往任何时候，甚至比惊天动地的电信业改革有过之而无不及。

作为改革焦点，国家电力公司在短短10天里经历的先喜后悲，现在只能再次陷入更为焦灼而沉默地等待。在电话里，对方工作人员告诉记者：不清楚新的改革方案内容，也不能对此做出任何回答。此次由国家计委、经贸委等七家部门组成改革方案制订小组中，没有国家电力公司的人在内。

照一位公司普通工作人员的话说，“我们是改革的对象，只有等着上头的文件了！”

在这场改革中，最富戏剧性的变化发生在国家电力公司身上，仿佛一夜之间它就从中国电力体制改革的设计者和推动者被当作了应该被“改造”的对象。1997年成立以来，国家电力公司曾经希望通过改革建立起一个“控股型、经营型、现代化、集团化管理的国际一流企业”，并试图通过体制改革来完成自身“实体化”的转型。2000年，国电公司成功跻身世界五百强，名列第86位。

然而国家电力公司的改革方案，被认为从一开始就“没有触动电力管理体制，甚至在某种意义上说是一种倒退，造成了很多不该发生的问题”，其中就包括被称之为“电力体制改革导火索”的“二滩事件”。

“从二滩的情况可以看出，我国目前没有一个竞争性的发供电市场，独立电厂相对于掌握全国近100%电网的国家电力直属电厂处于不利地位，”著名国情学者胡鞍钢指出，负责管理国家电网的国电公司同时还拥有总装机容量超出全国60%的发电机组，电力工业集中了我国1/6的国有资产，每年电力行业固定资产投资约占全国固定资产投资的16%。然而不可思议的是，去年电力行业仅向中央财政上缴86亿元利税。胡鞍钢颇为严厉地强调，电力体制改革目标并不等于国家电力公司的目标，“我们不反对国电公司进入500强的目标，但这是企业目标和行为，不能利用电力体制改革强化该公司的垄断地位”。

在这—情形下，电力改革方案的“始作俑者”国家电力公司被认为应该负主要责任，而由行业管理部门制定改革方案的做法也被提出质疑。2000年10月，国务院下令暂停原有的改革试点，由国家计委负责牵头组织制定新的电力体制改革方案。

在新的方案中，焦点问题就是是否分拆国家电力公司，由此形成了不分拆国电的“6+1”方案和分拆国电为4个同等规模电力公司的“0+4”方案。这两个代表着不同利益划分的方案如此针锋相对，以至于被采访的每个人几乎都毫无例外地要求记者先表明立场，究竟支持哪一派。

“目前一方面是电供大于求，很多电厂吃不饱；另一方面电价空前混乱，从1毛多到八九毛不一而足；还有一个混乱是西部的水电价格只有六七分钱，而东部的一些火电、油电平均可以达到三毛多钱。”深圳一家能源公司副总对本刊记者分析道，这两年国电公司一直在收购电网和电厂，并且依靠自己在输电和配电方面的垄断谋求部门利益，“而在1985年开始的‘多方办电’中，地方政府付出了相当大的代价，现在为了挽回损失，必然要通过地区垄断的形式来保持自己的高电价，这一垄断形式首先要得到地区电网的支持，因此它们强烈反对现在进行全国联网、厂网分开、统一竞价的措施。至于国家计委，从对各地电力项目的滥批到由“还本付息价”而形成的一厂一价的格局，计委都在其中起着关键的作用”。可以说，关于电力发电、输电、配电、售电四大环节中任何一个的改革甚至调整，都将涉及到方方面面利益的重新洗牌。

据透露，一次集合了国内外电力专家、投资银行人士、政府官员的电力改革国际研讨会，上个月在北京长城饭店悄然召开，现场的交锋非常激烈。国家计委的官员提出，应在尊重现有的几大区域电力公司的基础上组建区域电网，避免全国统一电网形成又一个垄断。更有人明确认为，市场竞争是最一了百了的办法，将厂网强制分离，死掉一大批企业，让大家都能在公平的环境下竞争。

然而，此时的话语权又从最先向国电公司发难的胡鞍钢和国家计委手中流失。4月的美国加州电力危机给已经成为鱼肉的国电公司重燃希望。在这个研讨会上，加州电力危机成了讨论中国问题的前车之鉴，尽管此前那里还被看作电力改革的成功样本。由于向加州供电的美西北部大旱，水电供应量骤然大减，而其他电网和西部电网之间只有一条狭窄的输电线路，无法大量向加州地区输电导致电价飞涨，加州最大的电力公司太平洋电力已经宣布破产，政府亏损150亿美元以上，加州在今年夏天将面临每星期停电20小时的命运。

二滩是我国已建成的最大水电站，却一直处于“吃不饱”的尴尬境地(施鹏万 摄)  

“加州电力危机对我们是一个警示：如果没有全国联网基础上的资源合理配置，区域性的电力危机随时可能爆发，从而对整个国民经济的发展造成难以估计的损失，”刚刚受派考察完美国加州电力危机的著名股份制专家刘纪鹏显得十分激动也十分着急，“目前中国的六大电网本来就互不联接，如果横向分割以每个网为主体，即使有水电从西部向广东送电，万一西部发生类似美国加州那样20年不遇的干旱，其他网又无法支援，岂非重蹈加州覆辙？”

激进的“0+4”方案被重新反对用市场竞争的办法来解决电力改革的专家们否定，越来越多的学者要求组建一张全国统一电网，即彻底剥离国家电力公司的发电资产，将其重组为中国惟一保持自然垄断地位的电网运营商，在输电领域保持国家自然垄断性质的同时，在发、配、供电领域引入自由竞争。这一后来居上的方案被称为“N+1”方案。

但“N+1”对地方利益的冒犯远比“6+1”和“0+4”要大，所以国家计委最终选择最保守的“6+1”方案去碰钉子也就容易理解了。

中国电力企业联合会5月31日宣布，去年参与统计的286个城市平均用户供电可靠率已达到99.889%，在多方办电的推动下，遭遇停电对很多中国人已经是遥远的记忆。但这也给中国的电力改革设置了空前的难度。倡导市场化改革行政垄断组织的胡鞍钢认为，电信、民航、电力等垄断部门自己进行的改革都是在欺骗消费者，是与市场化背道而驰的假改革，“最好由综合部门来主导改革方案，避免部门利益保护，以示公平原则”。然而，期望用一种方案一揽子解决旧有利益格局空前复杂、“国有资产”产权混乱的中国电力问题，期望用行政权力打破同样由这些行政权力所构建的旧有秩序，实现市场化的目标，很容易被复杂的利益冲突消解为一种纸上谈兵。一位企业家半开玩笑地向记者比喻道，那是“用一种错误的方式试图解决一个错误的问题”。

可以肯定的是，在新的方案上报国务院，并获得通过之前，中国电力体制改革仍将处于停滞状态。华夏证券的投资分析师殷亦峰指出，现在正是改革的最佳时期，尽快明确方向对消费者和电力企业都有好处，“如果改得早，即使电价下降，由于电力生产领域有比较稳定、可靠和持续的收益能力，还是可以吸引投资者对电力的兴趣。但是如果方案出台晚，改革不彻底，很可能坐失良机”。