谁来通吃中国风景？

（文 / 金焱）

一条新闻。4月13日，国家文物局文物保护司晋宏逵副司长在电话中告诉记者，全国重点保护文物的三星堆的经营权出让是个“假东西”，只是为炒作才列入十大景区之列。

其实包括三星堆在内的四川十大景区出让风波自2月21日掀起，至今已持续了近两个月，但自然遗产和文化遗产的保护与企业开发景点之间是否矛盾，仍是各方争执不休的问题。

值得关注的是，堪称中国旅游企业旗舰的华侨城集团，在买家的名单中。

一件旧闻。前段时间沸沸扬扬的“水洗三孔”一事有了结论性说法。晋宏逵副司长说，山东省政府已经发了文，确认“三孔L确实遭到水洗”。

同样值得关注的是，“买”下曲阜孔庙等专营权的也是华侨城集团--华侨城是“曲阜孔子国际旅游股份有限公司”的大股东，占50%的投资股份，公司被授权拥有孔庙、孔府、孔林、孔子故宅、颜庙、周公庙等九大景区的专营权。

当然，除华侨城外，海内外很多企业都对购买四川景区经营权十分踊跃，但他们的身影都被“巨大”的华侨城挡住了。

作为企业，华侨城利润冲动非常明确。对于企业，这是再正常不过的了。

但是，文物部门以及林业部门反问：谁有权处置如文物与景区这样的社会资产？

旅游的商业化在这里遭遇了社会资源与公众利益，这种冲突单单只从利润的角度看，可能不够全面。

4.8平方公里的华侨城中，云集着“康佳”、“锦绣中华”、“世界之窗”等等知名品牌

企业与地方政府：一拍即合的“风景名胜买卖”

从某种意义上说，华侨城正扮演着购物者的形象。任克雷，华侨城集团公司CEO兼总裁，现在正面临着一个新选择。

北京大学毕业的任克雷被评价为是个“很有魅力的人”。他先是从政，先后在辽宁省计委、国家进出口委、对外经贸部、国家经委工作；1987年起又任中国包装工业总公司副总经理、美国公司总经理。今年51岁的任克雷从1993年起已在华侨城做了8年，华侨城的家电、旅游、房地产等产业在中国市场上已经扬名立腕，但是他发现，再仅靠深圳本土发展，不行了。

华侨城：没的新东西卖

最初的华侨城是靠卖东西起家的，当然，这也是被迫的。

华侨城控股股份有限公司副总裁王刚回忆起最初创业时说：“十几年前，深圳有两大旅游巨头，听他们的名字就大有来头--一个是深圳特区发展集团、一个是深圳旅游集团，而深圳市号称‘五湖四海’的旅游资源也完全掌握在这两大巨头手中。”

而那时的华侨城，还只是站在深圳湾畔荒芜之地的小角色，家徒四壁。华侨城的前身最初经营旅游业时一直是惨淡经营。华侨城后来动了个脑筋，利用深圳的窗口地位，开始了制造产品的阶段，华侨城控股股份有限公司总裁刘平春总结华侨城的发展思路时说，“就是逼出来的”。他们推出的第一个产品是“锦绣中华”，有人形容这个园林式微缩景区的主题公园在1989年大门初开之际的热闹时说，“售票处犹如印钞机般财源滚滚”。接着，华侨城又用卖“锦绣中华”挣来的钱，连续制造了另三个产品，“中国民俗文化村”、“世界之窗”和“欢乐谷”。现在，华侨城发现，没东西卖了。王刚说，“从资源角度讲，在深圳开发几年就差不多了，而发展新项目的可能性也不大。”刘平春则说了更重要的一个问题：再开发，没地了--华侨城的地只有4.8平方公里。

旅游对经济增长的“乘数效应”是相关各方都看好的，任克雷也不例外。

华侨城集团办公楼前的11面旗帜中，除国旗外，另10面是华侨城集团下属公司利润上千万元的公司旗帜，包括“华控”(华侨城控股股份有限公司)、“世界之窗”、“锦绣中华”等。“华控”办公室副主任周志辉说，达不到这个限度，是没有资格挂旗的。

“华控”如今已经跻身于深圳旅游三巨头之一，另外两巨头仍是十多年前的老对手，只不过，“华控”已今非昔比，仅净资产就已经达到十个亿。

尽管如此，任克雷对这种卖“自制品”的前景非常担心。刘平春归纳说，他们的景区地域范围窄，市场半径也只集中在华南与华东，很受局限；开发方式也单一，主要是人文的主题公园，中国旅游市场占有率太低。

守着家底过日子总不是长远之计。“华控”投资总监张人天用了四个字形容他心中的华侨城旅游思路：大气蓬勃。任克雷认为，华侨城需要加速与我国稀缺的、不可替代的优秀旅游资源结合。而结合的方式是合资、独资或与政府合作。

“三孔”应该就是他们出资3000万人民币现金实现的第一个结合。

刘平春的愿望是：二三年后，“三孔”、乐山大佛、蓬莱仙境、黄果树瀑布、三峡大坝等名胜古迹中，华侨城都能占有一定份额，并形成一个特定的旅游热线--华侨城的旅游线路。也就是说，最初两手空空时，他们只能仿造那些稀缺的旅游资源，卖仿制品；如今，他们先去“买下”真的宝贝，再卖“真迹”挣钱。

地方政府：只求多快好省

当华侨城列好清单，装好银两出发后，受到了各地政府的热烈欢迎。地方政府处境并不十分好过，一方面要开发旅游，一方面又囊中羞涩。

旅游对目的地而言，是消费资金的流入。消费资金流入是投资资金流入的前提和基础，这二者结合就是“乘数--加速数”效应。地方政府知道，这才是旅游对总体经济的连带作用。

但是目前这种连带作用总是不尽人意，原本一个景区收1元钱，会给城市旅游连带消费带来7元钱的效益，但现在这个钱往往拿不到。一个原因是由于交通愈来愈发达，游客停留的时间愈来愈短，这是世界的普遍问题；另一个原因属于中国特色的，说是进入了市场经济，但很多东西计划经济的影子浓重。

迪斯尼是以电影，游乐设施等主题包装夹杂在一起的主题公园的先锋(丝路 供图/SIPA)

华侨城集团负责人理解政府在出让经营权一事的态度时说，政府是想理顺一种管理体制。于是一方出钱，一方出物，双方一拍即合。一次买卖既解决了各自的问题，又让双方获得了更好的前景，皆大欢喜。

所以在风景名胜经营权买卖过程中，地方政府往往扮演特别活跃的角色。

比如“三孔”所在地的曲阜市政府就是一例。早在今年1月初，他们就正式开始了与华侨城联合开发孔子旅游产业。而王刚则说，山东方面去年5月就主动来邀请华侨城，就合作一事双方商谈多次，前后用了长达半年的时间，王刚说，他们到华侨城四处看了之后，“(合作的)态度非常坚定”。

对地方政府的主动，华侨城感触很深。王刚随口列举了几个有合作意向的地区：云南、四川、陕西、新疆、重庆等等。刘平春也谈到，和曲阜同时，全国共有五个项目可以选择，比如说乐山大佛。

而四川省的举动则规模更大，影响更强，九寨沟、三星堆遗址、四姑娘山、稻城亚丁、剑门蜀道等闻名中外的景区被“捆绑式”出让经营权，此外，峨边黑竹沟风景名胜区、彭祖长寿城、若尔盖黄河九曲第一湾旅游区等也被推出，作为对外合作开发经营的景区。这些据说还仅仅只是开端，四川方面表示，还将陆续推出一百余个景区，出让其经营权。

四川省因此成为全国各地争相学习的楷模。

但这种活跃也引起了人们的忧虑。中国社科院旅游研究中心张广瑞主任讲了一个特别让他困惑的现象：山西某县的一个副县长告诉他，县长让他今年赶快做出一个出让景区经营权的东西，因为别的地方都在“租出去或卖出去”，该县的官员们生怕误了好时机。张广瑞担心的是，现在经营权与所有权的分离又成了一种风，而且，已经刮到了县级城市。

中国旅游未来学会副理事长李明德的第一感觉是，这种出让不应该这样不认真研究，不分级别，没有价值对比就一股脑走一条路子。他叹息说，其实从企业的经营行为来讲，有资金有实力就可以去承包，但是总不能没有个制约，“说穿了，中国的立法太慢，迟极了。”

文物与林业部门：谁有权处置社会资产？

买卖这边进行得如火如荼时，“冷水”不断泼来。华侨城感到不舒服，是因为他们的触角伸到了并非单纯自己开发的“世界公园”之外。无论曲阜，还是四川的十大景区，这些由祖宗或自然留给我们的遗产，如果用社会资源来形容，大体准确。那么这些原本属于公众利益的文物与景区，仅仅用利润的角度来思量，可以吗？

文物部门与林业部门反问。

文物部门的“保和守”

反应比较激烈的是文物保护部门。

比如说“国宝”三星堆遗址，从体制上讲，三星堆遗址属三星堆博物馆和广汉市管辖，但是这次三星堆是作为十大对外合经营旅游景区之首被当地推出的。晋宏逵就此事表态说：“地方政府没有处置三星堆的权力，客观上也不具备这种能力。”

按照相关法律规定，对文物的保护是由各级人民政府文物行政主管部门代表政府对其实施保护管理的。但实际上的情况是，“国家所有”这个虚的概念往往实化成地方所有。所以，地方政府直接处置也就屡有所闻。

文物局政策法规处王军处长也在媒体上表态说，文物法明确规定，文物遗址不得做其他商业用途。

张广瑞认为，这里有一个角色问题：文物局是传统上从国家的角度来保护文物的；不发生丢失一类的事情就可以了；但地方就要利用文物产生新的价值。这两者自然形成冲突。

从文物自身的规律，晋宏逵又进一步说明：文物保护是社会性的公益事业，保护是以政府为主的，而文物只有存在才能发挥价值，应该以保护为前提，而利用只是保护的一个方面。

李明德比较关心的问题是，出让经营权后，一旦有所损害时，利益的主体是国家还是景区？

晋宏逵司长也一再强调：“从政策原则上讲，文物部门的职责是：有效保护，合理利用。”换句话说，保护是文物部门的第一要务，但利用也是文物部门的份内事。

对于插手文物部门分内事的经营权买卖行为，他的评价是：地方政府官员要拿这个做政绩，去表示自己有能力；而更让他不赞同的做法是，往往那些没有旅游价值、没有油水的文物就无人问津，任其风雨飘摇；而文物部门辛辛苦苦地开发出来的文物，就有这么多人去争，他说：“我反对拿着别人做好的工作去表示自己有能力。”

对于文物部门的这种观点，王刚说：“企业不是政府，企业首先要考虑回报”。很显然，文物保护与企业经营开发，在根本的立足点上有着重大差别。

文物保护单位属于公益性事业，这里面就有一个如何对待公益性事业的问题。大多数人担心，承包文物经营权的企业追逐的是经济效益，是利润的最大化，这是否与文物的永久保护与利用相冲突？追求利润在当今社会也无可争议，问题是得到的利润是用于旅游景点的保护还是为进一步“榨干”这些景点的油水？如果景点开发只与利润挂钩，势必造成对这些本属社会资源的美景的破坏。据一些文物保护专家透露，这种让企业管理文物的模式，在世界上绝无先例。

林业部门的尴尬

林业部门从始至终也没有文物部门的底气，他们对这次的被排除出局表现出更多的无奈，甚至退让。九寨国家森林公园作为国家级自然保护区，这次也在出让之列。国家林业局森林公园管理处工程师许晶对此有两个强烈的感觉，他说，“地方政府一句话就划过去了”，他还说，“森林公园有时候的地位就像是私生子一样。”

虽然我国早在1982年就建起了第一个森林公园，但许晶说直到现在，国家对森林公园的旅游也没有一个明确说法：在出台《森林法》时，因为旅游局与建设部对森林公园的旅游功能有较大争议，致使这一条目也没有写进去；最近公布的国家公益林划分办法中，森林公园也未被提及。所以20年来，森林公园没有一个依法办事的依据，连投入渠道这类事也没有说法。

而对森林资源拥有使用权的林业部门则被当作是看护林子、砍树种树的力工，没人承认他们也有开展旅游的权力。但他们又有保护森林资源的明确责任。

在旅游企业与地方政府为森林公园的经营权讨价还价时，在林场基础上建起来的森林公园已经形成了一个小社会，这个不大不小的负担却没列入买卖双方讨论的范围内。许晶说：“拿到经营权的企业要知道，这不是一张白纸。”

许晶觉得按目前法规显然是不可以的，“如果旅游局能管理好森林资源，国家就没有必要设林业局；设立这个部门就是赋予我们管理森林资源的职能。但没有实质的权力，又如何承担应承担的保护责任？”

旅游部门：绑在企业利润的战车上

在交易过程中，作为买家的企业是有靠山的。旅游部门充当了幕后“怂恿者”。

在《中国旅游业新世纪发展大趋势》一书中，作者之一的国家旅游局规划发展与财务司魏小安司长指出：政府手中垄断了主要的经济和社会资源，作为政府附属物的企业也自然形成垄断经营。现在情况已经大变，但许多政府部门仍然局限于传统，顽固地忙于“设租”和“寻租”。

该司计划发展处的张吉林处长的话可以作为补充论述，他向记者阐述的观点是：“现有的文物、自然景观资源进入市场，这是现实的选择。”

解释与辩白

林业部门由此指责说，旅游部门是这种经营权转让的直接推动者，应当负一定责任。文物部门则直截了当地说，文物的保护与开发，旅游部门无权发表观点。

对这些激烈的言辞，张吉林认为这是个由来已久的争论，但无论如何，景观等资源进入市场是大势所趋。

不过对于资源进入市场的方式，他选择了另一种表达：“特许经营权”，而没用“经营权转让”。他举了国外一些著名海滩的管理说明前者的含义：海滩无疑是属于国家的，但管理海滩是很麻烦的事，所以就交由公司代管。那么作为回报，公司在海滩上可以靠经营商品获利。“所有权与经营权分离，真正进入市场的不是资源本身，而是相应的配套工程。”

为了让这个说法更严密，张吉林想了想又说，特许经营权的核心问题是管理的问题，比如制订出评估的标准体系，将考核变成经常性的行为等等。

不过，不管是“特许经营权”还是“经营权转让”，现在买的卖的都在按次序顺理成章地往下走，可是张吉林提到的更好的制度、考核指标和开发管理的模式都还只停留在设想研究阶段，这难免让人有一丝“改革匆忙上路”的担忧。这种辩白的力度也就明显被削弱了。张吉林说这是个“没办法的时候”--本应该是各部门共同研究的，结果现在看到的仅仅是企业直接而明确的利润冲动。

陷于“不义”之地

虽然旅游部门一再强调，旅游部门实际是个市场，没有自己的利益，但没有谁站出来支持这个观点。

林业部门评价说：旅游局一无土地二无资源，所以显得很超脱。他们极力推行的这种旅游资源市场化的做法，对其本身也是只会得到不失去。

文物部门的说法是，旅游局是在抢占地盘。

旅游部门也有一肚子苦水：旅游名义上归旅游局管辖，但实际上，旅游局往往处于无权的地位。由于经济利益和权力的范围的关系，这些部门对旅游部门的介入往往抱有提防心理。还因为资金由投资者筹措，项目由投资者确定，有时旅游局的意见根本不发生效力，虽然现在强调了旅游部门的职能，但此种情况仍未能完全改变。

张广瑞的说法相对客观。他认为文物局的职能是保护文物，开发与否不是他们首要考虑的；而旅游部门的任务是充分发展旅游资源的潜力，就要利用文物或景区产生新价值。

许晶说，林业部门始终是守势。很明显，旅游部门因为频频发动攻势，拼命在向外扩展，而被陷于不义之地。

文物资源与自然景观资源此次都被划归到旅游资源中，但是领域不同，相对应的价值标准是不同的。这种商业化对文物、对自然景观的冲击，是一个如何看待所有权，如何看待文物消费、自然景观消费的问题。但是旅游部门是绑在企业利润的战车上了，所以原本可以认真讨论的问题，现在成了简单的对垒。

公共物品与现实利润

卖门票与卖系统

有人形容说，景区经营权的转换就是换了一个收门票的。

传统的旅游是以观光游为主体的，看自然山水，看文物古迹。从华侨城的“锦绣中华”起，人们多了一种选择，看主题公园。传统旅游产业，门票的地位很高。

但是众多企业为此投入重金，真的只是为收门票吗？张人天告诉记者，华侨城成为曲阜旅游的大股东后，每年门票收入大约是5000万左右。但是门票钱是明摆着的，“挣不了几个子”。华侨城看重的旅游带来的利润不是来自门票。

他们还把找个铁链子将祖宗留下的好东西圈起来就卖门票看作是“最原始最初级的旅游”。对产业化程度较高的旅游业而言，门票占的比例是很低的。比如北美的39个主题公园，门票在整个收入中的比重还不足30%。

华侨城集团公司CEO兼总裁任克雷总结华侨城旅游的三步曲是：卖文化、卖环境再到卖系统。他们认为旅游的主要卖点之一就是环境，如果泰山上没有那么多树，光秃秃的几块碑是卖不出去的。

其实从过去到现在，绝大多数景区就是单纯卖门票。华侨城觉得让游客们“白天看庙，晚上睡觉”是一种失误，王刚举曲阜为例说，我们考虑更多的是通过盈利赚的钱再来发展新的东西，不仅仅是简单收门票，总有新的意义在里面。他们在景区和景点中找到了新的卖点：做商业专营系统的文章。包括在景区内建主题酒店，满足游客住宿以外的其他要求。

“迪斯尼”们：企业的假想敌

从起家开始，很多中国的旅游企业就对“迪斯尼”有种既敬又畏的心态。刘平春说，迪斯尼是一个“最大的未知数”。最初华侨城在建主题公园时，从迪斯尼身上学了不少东西。如今迪斯尼进入香港，被张人天形容成是“天大的好事”：一个迪斯尼会使香港及周边地区，包括深圳都成为世界性的旅游目的地。深圳借光了，华侨城也借光了。

两年前华侨城就知道了迪斯尼在中国投资的意向。为了同迪斯尼竞争，刘平春说，华侨城的竞争策略分两部分，一是将华侨城一体化经营，让旅游者的游、吃、玩、住成为一个整体，最大限度地降低内部成本，以此与迪斯尼抗衡；另一个是推出中华锦绣工程，扩大其在内地的名胜古迹等景区景点的占有份额，成为自然景观、人文景观、人造景观都有的大型投资控股型旅游公司，把与迪斯尼点对点的竞争转为点对面的竞争。

张广瑞觉得这种紧张毫无必要。他说：“形式上虽然两个都是人造景观，但内容上完全不一样；‘锦绣中华’等华侨城的产品强在它的文化，吸引的应该是境外游客；而香港的迪斯尼宣扬的是纯美式文化，吸引的是大陆游客。”据说迪斯尼预计大陆游客将占到75%左右。

业内人士透露说，很多国内旅游企业都将迪斯尼一类的国外旅游“巨无霸”视作对手。但一直与迪斯尼等有接触的张广瑞笑言：迪斯尼商业机构对进入中国根本不感兴趣，就景区景点来说，我们的法律与发达国家完全不一样，对这种旅游的大型投资他们是非常慎重的，绝不会盲目进入中国的。

如何对待公共物品

从卖门票到“卖系统”，以及迪斯尼的谨慎，都表明景区的经营远非想象的容易，其间的复杂并非完全是资金量的问题，而是涉及了公共物品的利用与保护。当然，这方面的政策与法律也许目前是我们最为缺乏的。

比如“三孔水洗”事件，张广瑞说：对人造景观的管理很有经验的华侨城，现在进入文物为主的管理还是处在摸索阶段，无论如何，它在进入一个新的领域，这是一个很大的挑战。这一挑战，华侨城最终能否应付，现在就给出结论，为时尚早。

不过，有关经营权之争，所涉及的可能不只是一个企业有无能力的问题。中国旅游未来学会副理事长李明德分析说：目前这是一个没有游戏规则的牌局。

在国际上，这种经营权之争似乎还是中国独有的。比如埃及的金字塔就是国有的，张吉林介绍国外景观资源是由社会投资来管理的，这包括一些基金会，而且其规划和开发都由不同的投资公司，有一系列专业化的机构专门去运作。

张广瑞提到，国外大部分文物、国家公园，都不是租赁出去，而是寻找特殊资金托管出去，这样去发动社会力量保护。

英国的一些古老的住宅就是这样的。住宅的所有权是个人，国家立法限制住宅的外观不能随便改动；但是如果个人觉得没有能力，也可以卖给托管部门。

在中国还没有达到发达国家的经济实力的前提下，企业是通过控制经营权来赚钱，而国外一些企业参与的文物等的托管是不以赢利为目的的。这种对待公共物品的态度形成了相应的法律与法规，因此任何讨论都有一定的框架，但我们现实的问题是基本上没有这样的框架，所以部门的争议往往被误认为局部利益之争。

国家旅游局规划发展财务司的张吉林向记者再三强调的是“中国国情”，他说，我们最迫切的问题倒不完全是给不给子孙吃饭的问题，而是现在吃不吃得上饭的问题。这一现实，倒真正是中国的特殊困境。(图片除署名外均于本刊资料) 张吉林旅游开发刘平春张广瑞风景文物华侨城