2242万元贿赂金击中疫苗专营体制

（文 / 朱文轶）

罗耀星前传

在和规则、金钱的斗争中，罗耀星从来没占过上峰。这个39岁的广东疾控中心免疫规划所原所长是个被规则“利用”的人，也是被那笔高达1118.5万元的商业贿赂金所控制的人。

罗耀星专门在自己居住的广州新鸿花园里租了相邻的另一套公寓来存放这笔巨款，每个月将一沓沓现金放进这个“金库”，甚至根本不知道几年间究竟已经存进了多少钱。他连数清楚这笔钱的勇气都没有，更不用说动用它们了。检方人员说：“他跟我们说，‘刚开始拿回钱来都放在家里的柜子、密码箱里’，但‘不敢花，也不敢存银行’。”

罗耀星只是得到了这笔钱，仅此而已。他远没有像他“渴望成为的有钱人”那样实现了通往巨大财富的权势和自由，他的心态还一直停留在那个15年前刚刚走上广东省防疫站机关大楼6楼时凡事谨小慎微的小科员。他只是意外站到了体制的中心地带，他什么都不用努力，就得到了体制“给”他的一切。

罗耀星身材肥胖，表面上没什么锋芒。他的一个同事想了半天也找不到一个合适的词语来评价这个人，在他看来，罗耀星的木讷不仅部分地反映了这个人，也保护了他在机关毫无挫折的生涯。

和许多事业机构一样，广东省防疫站在1990年以后就面临着“文革”遗留下来的人才断层问题。除了即将退休的上世纪60年代那批大学生，防疫站里就充斥着关系分配进来的退休干部们的子女，这些人占着技术岗位却没有任何技术知识和专业背景。作为80年代末90年代初第一、二批分配到防疫站的大学毕业生的罗耀星，是当时系统里不多的科班生之一，在坐了6年普通科员的冷板凳后，罗耀星顺理成章成了副科长的人选。

老家在广东梅州的罗耀星毕业分配到防疫站计划免疫科，足见他在当时并没有任何关系背景。知情人说，那时候防疫站的“计划免疫科”和“流行病研究所”是最没有钱的几个部门，这些负责“防病”的部门都是担负着“花钱买平安”的责任，一只手向政府要钱，另一只手提供无偿服务——典型的“清水衙门”。

80年代以来的很长时间防疫站最吃香的部门一直是“食品所”和“环境卫生科”。因为食品所负责监督管理食品，环境卫生科的管辖权包括饮料、化妆品。在家庭作坊式的小商品私营企业迅速蔓延，90年代如日中天的广东省，这两个掌握着“生杀之权”的科级单位是当时很多人挤破脑袋想进的。

2000年，广东省防疫站改制为广东省疾控中心，并且防疫站将监督和监测防疫两大系统一分为二，由专门的“卫生监督所”履行“监督”职能，而原先“食品所”、“环境卫生科”留在疾控中心的职能部分合并成了“卫生研究所”，人员也进行了大幅度压缩。知情人说，一大批人托关系找路子跑到卫生监督所去了，大家都以为那里是公务员待遇，油水多，退休工资也高。

看起来33岁的罗耀星在人生的两个重要关头错过了两次调到好部门的机会。但好像他的确开始走运了。

一个“疫苗批发官”的“养成”

知情人说，广东省防疫站2000年改制的同时也面临着换届:60年代毕业的那批科室一把手退休。罗耀星所在的“计划免疫科”名称更改为“免疫规划所”，和很多部门一样要提拔新的一把手。“所长一职实行竞聘上岗，要通过竞聘演说和民意测验，罗耀星打点了一些关系，而他10年来的少言低调也帮了他的忙，为他争取了一些票数。最终在4个人的竞争中，罗耀星以微弱的优势得到了免疫所所长一职。”

2000年，广东卫生系统管制领域的重点开始发生变化。从90年代开始，疫苗的年消费量以数量级增长的速度惊人——没有多少人能预料到这一点——向来是“清水衙门”的“计划免疫科”作为这个巨大市场的秩序裁判即将成为防疫站里最炙手可热的前沿部门。罗耀星对此当然也毫无所知。但他的权势正和这个部门一起处在了同一条陡峭上扬的曲线上。

变化发生的背景是:从上世纪80年代中期开始，国家减少对医疗系统的经费投入，原来由国家全额拨款执行计划免疫工作的各级防疫站要自筹资金，国家批准各防疫站可以开展“有偿服务”，各防疫站可以自搞门诊，通过一些服务项目来收费。接种二类疫苗的收入成为基层防疫站的第一选择，“加上80年代我们国家曾经发生过严重的狂犬病流行，狂犬疫苗成了最畅销的商品，一时间，疫苗供应的渠道全乱了，疫苗贩子四处都是，他们比防疫站都可能先从厂家拿到货，他们利用回扣诱惑，形势很快变成防疫站纷纷从贩子手里采购疫苗，这确实给消费者接种造成了很多隐患”。

鉴于这种疫苗销售的混乱局面，这一年，广东省卫生厅发文，规定全省各地的预防用生物制品统一由省疾控中心向生产商定购，再逐级向市、区、县疾控系统供应。广东在国内率先建立由省疾控中心统管一、二类疫苗的高度集中的体制。

这个疫苗专营体制的意图明确，即用相对高昂的管制成本来排挤市场上的不规范疫苗，维护市场秩序。“它由省、市、县三级疾控系统修建和维护保存疫苗的‘冷链’（疫苗的冷藏、保存、运输系统），从而在技术上确立单一的疫苗供应渠道。”国家食品药品监督管理局南方医药经济研究所研究员蒋孙明说，这个以“高成本”保障“安全性”的办法事实上形成了一个巨大的流通差价，从省级疾控到县级疾控到消费者手中，各种疫苗经过层层加价后的平均差价可以高达40元，“零售价为155元的狂犬疫苗实际上20元就可拿到货;国产流感裂解疫苗，出厂价一般在25元左右，零售价为70多元”。

知情人说，这个专营体制的管理成本也相当大，因为疫苗的差价利润在省、市疾控中心和下级接种点各按什么样的比例分成，如何分成，各方才没有异议，涉及到利益之争。为此，广东省卫生厅牵头在2001年由各级疾控中心13名代表共同成立了“广东省预防性生物制品管理委员会”用以协调这条疫苗链上的多方关系。已经是省免疫所所长的罗耀星理所当然地进入管理委员会，成为13名委员之一，并担任委员会办公室主任一职。

这一年，广东省卫生厅召开了面向广东疫苗供应商的座谈会，落实疫苗专营体制。提出为严格把关，保证疫苗质量，所有的厂商不能私自对市、县各防疫站直接销售，而是采取各基层防疫站向上订购，由广东省疾控中心统一采购的方式购买疫苗。采购疫苗的数量、价格、厂家则由“广东省预防性生物制品管理委员会”集体讨论决定。

也就是在这次座谈会上，负责全面工作和主管疫苗采购、推广及审核贷款回笼和支付的罗耀星被介绍给各家厂商认识。他成了任何疫苗商试图进入广东市场的关键人物。两年后，因为广东省疾控中心在防控SARS 中的表现，疾控中心得到了集体表彰，罗耀星分享了荣耀，被记了三等功。罗耀星似乎到了他事业的巅峰时刻。

知情人说，罗在免疫所唯一的对手，当年和他同为副科长、在竞聘中败落的一名官员不久后被查出了癌症，一年前去世。并不强势的罗耀星成了免疫所里从资历到权力上都举足轻重的人。他在机关复杂的人际关系上也没有遇到什么阻碍。他的下属免疫规划所疫苗组组长蔡汉港成了他的最得心应手的助手，同样卷入了这起窝案。

蔡汉港在给检方的供词中说:“我是广东省疾控中心免疫规划所疫苗组组长，罗耀星有权力但不实际操作，而我才是疫苗采购工作的具体操作者。我们俩私底下是朋友，有了我的帮助，运作起来才会更容易，只有我和他两个人共同合作才能获得这些利益。”罗耀星则说，有时候是他一个人去拿钱，有时候是派蔡汉港去拿钱，有时候是两人一起拿的。但拿了钱之后，钱怎么分是没有经过商量的，都是按大概来分。给他们行贿的疫苗经销商在证言中也提到，大家心里都很清楚其中的门道，“给罗耀星和蔡汉港他们其中一个人送钱就相当于给两个人都送了钱”。

从各个疫苗商那里汇聚到罗耀星手中的钱实在让罗耀星难以细算，以至于他妻子跟检察机关说出的版本跟他也有所出入，他妻子记得“除了出租屋里那笔钱，罗的母亲那里有400多万现金，另好像还有200多万放在其他地方”。

知道自己出事后，在警方还没有找到他之前，罗耀星就投案自首了，并揭发了蔡汉港的受贿行为。在8月3日的法庭上，罗耀星认罪以外说得最多的是他有自首和立功及退赃表现，“患有糖尿病，肝也不好，心脏也不好，希望法院减刑减得越多越好”。

另一个意外，SARS、市场的机会

长春生物制品研究所驻广东办事处主任黄跃辉就是在2001年的那个座谈会上认识罗耀星的。他后来在证言里说：“为了和罗拉关系，我从2001年就开始送钱给他。送钱的依据是每支疫苗给4～5元的推广费。”到事发，罗耀星一共22次收到364.5万元的“推广费”。

知情人说，“也正是因为疫苗专营体制下，疫苗成本价和销售价之间存在的巨大流通价差。疫苗生厂商可以给出一部分成本让每个地方经销商手里有这笔可以相对灵活支配的‘活动经费’”。

只是2001年，疫苗生产的竞争还不是很明显，每个厂家的商业公关活动也不太激烈。2003年SARS改变了市场格局，它创造了更让罗耀星惊喜的“市场机会”。

“流感疫苗借助SARS机遇的热销很像当年风疹疫苗搭麻疹疫苗顺风车销售量大增的情况。”这名知情人说，麻疹疫苗是列入国家免疫规划的五种一类疫苗之一，这类疫苗完全由国家财政投入，当年在国家基本消除“脊髓灰质炎”之后，免疫工作重点转到了消除麻疹上。“当时全国麻疹的疫情仍然相当严重，而麻疹和另一种出疹疾病‘风疹’症状相似，为了减轻防疫部门对麻疹的监测压力，就先提出大规模推广‘风疹疫苗’，先控制‘风疹’再对付‘麻疹’”。“2003年的情况大体相同。突然而来的SARS给整个防疫体系巨大的压力，大量‘疑似病人'超出卫生系统的正常负荷。而流感和SARS的症状相似。在这种紧急状态下，我们提出了‘防SARS先防流感’，推广流感疫苗，就是为了降低流感发病率从而减轻SARS的监测压力。”

他说，广东省疾控中心紧急向广东省卫生厅打申请报告，购进了多家公司的流感疫苗。而其他省市的疾控中心机构也纷纷响应，组织调拨货源并着意宣传，于是原本已经过了接种最佳时间、销售无望的大量库存流感疫苗一夜间却突然重获市场生机，供不应求。据不完全统计，仅广东省在SARS 期间就消费了近200万支流感疫苗。蒋孙明做过的市场调研中显示:2002年以前，流感疫苗的全国用量才400万支，2003年达到了1200万支，而这个数字在2004年又翻了一番，到了2200多万支。

因为利润诱惑，大批制药企业在这时期纷纷进入疫苗生产行业，这里包括国外生产疫苗的大厂商。除流感疫苗外，各种二类疫苗的销量也都水涨船高，竞争愈演愈烈。“这其中有三个原因:一是为了生存，争夺有价疫苗市场;二是进口疫苗‘逼宫’，国产疫苗销售不好，要突围;三是国产疫苗企业对疾控中心的‘垄断’销售模式不满，因为有国外疫苗的竞争，疾控中心会更有理由拒绝一些国产疫苗。”知情人士透露，目前我国有价疫苗市场规模保守估计达20亿～30亿元人民币，并以15%的年增长率急速增长，“国内生物制药企业在全国布点，各大城市都设有多个生物制品公司的办事处。为了占据更多的市场份额，他们甚至除了向疾控中心供货，还直接向区、县、镇级防疫部门供货，甚至还供给一些中间环节”。

当然，所有的“擦边球”都没有打通广东疾控中心免疫所这一个关卡来得一劳永逸，因为走通了这一处，就不需要再担心疫苗的整体销量问题。一些没有走这个渠道的公司就频频碰壁。知情人说，金安宝生物制品有限公司在广东省内首家获得疫苗经营许可权，但是，迄今大半年过去了，没做成一单疫苗生意。原因是，广东各级疾控中心都与省疾控中心签了合同，金安宝生物制品有限公司的产品虽然有价格优势，但省疾控中心不放，就一支疫苗都走不出去。

更多有实力的大厂商则走了捷径，拿出一部分钱打点官员，轻松地占取更大的市场份额。罗耀星案的4名行贿人，分别是上海生物制品研究所广州办事处主任阮超礼，长春生物制品研究所广东办事处主任黄跃辉，兰州生物制品研究所广州办事处主任黄竟忠，以及广州健业生物制品有限公司柯伟川。在罗任职期间，4家经销商销售给广东省疾控中心的疫苗少则千万元，多则1亿多元。黄竟忠从2002年开始担任兰生所广州代表处主任。他说：“2002～2003年的时候疫苗销量少，钱是随便给的。2004年后业务量增多，我们把代理费的50%给了他们。”检方材料显示，从2002年9月到2006年2月，罗耀星和蔡汉港先后6次接受了黄竟忠的贿赂款260万元，其中罗耀星分得155万元。

而4个行贿者在证词中不约而同地提到，给罗耀星送钱是迫于无奈，是打开广东疫苗市场的唯一通道，“也为了避免罗耀星给疫苗销售制造障碍”。柯伟川在证言中也表示:“我们公司和广东省疾控中心规划所的疫苗采购合同有1.5亿元。每年我们公司都有一定的销售额要完成，为了维持公司的生存，我迫于无奈才给罗耀星送钱，数额则是我们公司每年代理费的60%。”但罗则辩称，经销商是主动向他送钱，并非自己要求，另外，疫苗品种也不是他决定的，他只是帮助疫苗商提高一些销量，收取的“推广费”。

去年5月，《疫苗流通和预防接种管理条例》开始实施，国家放开了原先由省级疾控中心垄断的疫苗供应体制，各级疾控机构直接向经销商采购二类疫苗。按照这个规定，所有二类疫苗将不再通过省疾控中心，而从检方材料看，罗耀星的受贿行为并没有止步于2005年。■

变局之后

期望一举打破疫苗专营体制的新条例在很多地方仍然没有具体落实，问题是，落实后，新的罗耀星会不会继续出现？

疫苗专营体制在去年6月份已经发生变化。这被业内人士普遍看为是对疫苗流通渠道和防疫管理的一次重大变局。国家卫生部去年4月份公布了导致这场变局的新条例——温家宝签署的第434号总理令——《疫苗流通和预防接种管理条例》(下称《条例》)，并通知自2005年6月1日起施行。该《条例》实施以后，我国部分疫苗市场将放开，中国巨大的疫苗市场将会重组。

《条例》将疫苗分为两大类，一类疫苗是列入国家免疫规划的五种疫苗和政府要求应急接种或群体性接种的疫苗，亦称“计划免疫”疫苗。包括乙肝疫苗、卡介苗、麻疹疫苗、脊髓灰质炎疫苗和百白破联合疫苗;二类疫苗是没有列入国家免疫规划的疫苗，如甲肝疫苗、狂犬疫苗、乙脑疫苗。

据卫生部政策法规司副司长汪建荣介绍，一类疫苗由省级政府负责采购，通过省级疾病预防控制中心（下称“疾控中心”）逐级分发;分发一类疫苗不得收取任何费用，县级财政则必须承担疫苗接种的相关经费，包括接种人员的补助费用，所谓“省财政拿大头，县财政拿小头”。

对于二类疫苗，《条例》则有限放开了流通市场。根据《条例》，各级疾控中心和接种单位，可向疫苗生产企业或经批准的药品批发企业直接购买。这就是疫苗流通的市场化步骤。

过去，中国的疫苗产品流通和接种基本上都集中在疾控中心系统，所有疫苗由省级疾控中心购买，通过系统内层层加价销售，其经营收入还享受免税待遇。《条例》实施后，二类疫苗销售引入市场竞争，各级疾控中心销售和接种疫苗的收入势必减少。

“损失”还不止于此。过去接种一类疫苗时，疫苗本身虽不收费，但接种单位可向接种对象收取一定的服务费和耗材费。这一度是基层卫生防疫机构的重要收入来源。而《条例》规定，接种单位接种一类疫苗时，不得向接种对象收取任何费用。

放开二类市场后，是不是会再现80年代疫苗市场一度的混乱局面？这是一部分人的担心。因为收入减少，基层防疫站只有再度靠二类疫苗收入弥补投入缺口，于是显得顺理成章。知情人担忧:“这样会不会在省疾控中心消除了罗耀星现象后，又在更多的基层防疫系统内出现新的受贿者？”■ 专营2242万元体制疫苗问题疫苗贿赂