考试招生，制度之变

( 6月8日，在杭州第十四中学考点参加高考的学生们于考后步出考场 )

改革时机的选择

三联生活周刊：《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》在公布前还曾经被提交中央政治局审议，如此高规格引起社会广泛关注，我们该如何认识此次《意见》的性质？

谈松华：据我所知，1977年小平同志亲自决定恢复高考，这是一次由中央层面做出的有关考试招生政策的决定，但当时并没有由中央出台关于考试招生制度完整的文件。最近30多年来，有关考试招生制度的相关文件都是由教育部门出台，这次《意见》还是第一次由中央政治局讨论通过、国务院颁发的完整的制度性文件。

我首先要说的是，这次《意见》中“考试招生制度”涵盖的内容要比高考招生制度更广。它实际上是从终身教育理念和体系的角度来设计的，可以说它是对从小学到初中、高中、大学甚至是博士这样一个学历体系中间递进和转换途径的设计，因为考试招生本就是学历递进中一个重要的通道。《意见》是新中国成立以来关于考试招生制度最系统、最完整的一个制度设计。例如它设计了对学分互认、转换的确认，这就突破了过去学历教育单一的从学校到学校的由低到高的递进过程。即便你没有连续进学校读书，在工作岗位上的学习成果如果能得到一定机构的认定，学分也可以转换。这就开辟了多种成才的途径。当然，社会更关注的是高考招生制度的改革，因为其他的升学测试都不是全国性的统一考试测评，社会关注是局部的，所以高考招生制度是整个制度设计中社会关注度最高，也是最重要的部分。

三联生活周刊：《意见》中提到“改革开放30多年来，我国考试招生制度不断改进完善，初步形成了相对完整的考试招生体系”。我国考试招生制度经历了怎样的发展变化过程？

( 国家教育咨询委员会委员谈松华 )

谈松华：上世纪50年代，我国确立统一高考制度。其间有中断，直到1977年恢复。我国考试招生制度的改革时间可以追溯到上世纪80年代中后期。有人提出我国高考招生制度的变化可以分为几个历史阶段：从1977年恢复高考到1985年、从1985到1999年、从1999到2009年、从2009年至今。这几个时间点划分的主要依据是当年教育部门出台的系列文件，比如1985年出台了一系列有关考试科目调整的文件；1999年起大学开始扩招，之后各省陆续开始单独组织高考命题；本世纪初统一招生方式在破冰，高校开始扩大自主选拔录取改革的试点。但是这种阶段划分的标志主要是一些关于考试招生的单项调整。所以，我认为此次出台的《意见》才是1977年恢复高考后的一个里程碑。这个文件具有整体性，它将会推动考试招生制度向更加完善、更加成熟的制度变化。

过去的考试招生制度是在统一高考以后，择优录取的制度。但在实际执行中考试分数几乎成了招生录取的唯一依据。照理来说，对于一个学生，考试成绩只是体现他综合素质的一部分，一个活生生的人不是完全可以用分数来衡量的。但是中国人讲平均主义，凭什么我比你高一分，不录取我，而要录取你呢？大家就会觉得这里面有问题。分数成了硬指标，这就把本来比较合理的制度变成了分分竞争。

从上世纪80年代中后期开始，升学竞争就越来越激烈。那时候是精英教育，大学毛入学率只有1%〜2%左右，到上世纪90年代初也不过3%。到90年代后期，大学扩招本来预计可以缓解高考竞争，但实际上只缓解了高考招生的一般性竞争。如果从高中应届生的升学率来看，全国普通高中应届毕业生的三分之二左右都可以上大学，但是高考的结构性竞争加剧了，即升入高水平大学的竞争加剧了。伴随经济迅速发展，中等收入家庭数量大量增加，他们对于独生子女进入好大学的需求非常强烈。再加上中国传统文化中“考状元”的意识非常浓厚，这也使得本来该是少数人的竞争变成了所有参加高考的人都必须卷入的竞争，实际上这使很多学生花了很多冤枉力气。所以高考竞争的激烈程度丝毫没有减轻，分分必争的“唯分数论”仍然是考试招生制度最为人诟病的弊端。

三联生活周刊：那么《意见》为什么会选在现在这个时间出台呢？

谈松华：改革的必要性是老早就提出来的，问题是现在是不是一个合适的时机，有没有风险。因为高考不能“翻烧饼”，不能今年出个办法，明年就废了。这样的制度设计必须要考虑到会影响一代人或者几代人的发展。

上世纪80年代后期开始主要做的是考试科目的调整。一开始要考6门，大家觉得学生负担太重，就从减少考试科目上调整。开始搞“3＋1”、“3＋2”，但是又反映考少了偏科，这样也不行。于是上世纪90年代末就开始“3＋X”，后来又觉得“X”也不清楚，而且还是单科考试，于是又开始把“X”变成文综、理综考试。还有一个就是实行加分政策。加分政策的初衷一是照顾弱势群体，二是给有特殊才能的学生（例如有发明革新成果、有创作突出才能、有艺术或体育特长等）得到承认其特长的机会。本来初衷也是想通过这种方式来弥补“唯分数论”的缺陷，但是后来特长生又形成了从培训到测试的利益链条。而且实施后还发现农村学生很难有艺术和体育的加分机会，其实这对农村学生也不公平。大学开始进行自主招生是希望能够在招生计划不变动的情况下，从现有的唯分录取的制度上找一些突破点、开一些口子，让至少5%有特殊才能的学生可以通过这个途径被选拔。但是这最后变成了高校抢生源、抢尖子。报名面试的人多，高校就要提前考试筛选，这样又变成了两次高考，增加了学生的负担。这些改革探索出发点都是好的，但由于缺乏完整的制度设计，实践中就会因遇到这样或那样的情况而走样，但这些实践也为这一次改革的整体性制度设计积累了经验和教训。现在这个文件的出台就是建立在这些经验和教训的基础上的。

这次《意见》的酝酿和准备是经历了一个过程的。2005年，教育部前部长何东昌同志给胡锦涛同志写过一封信，痛陈应试教育之弊。这封信的来由是一次有二十几位全国著名中学的校长参加的杭州会议。会上中学校长们对应试教育愈演愈烈深感忧虑，强烈要求改革现行高考唯分录取的制度。当时有一位老校长流着眼泪讲：“没想到我一辈子搞教育搞成这样。”但是他没有办法，他必须要对学生的高考成绩负责。

在中央领导的亲自批示下，由教育部、中宣部等多个部委牵头组织启动了素质教育大调研。当时我作为“高校考试招生改革研究”课题组的首席专家，在历时半年多的调研后，报告实行“分类考试、多元录取”的建议。考虑了高等教育大众化和多样化阶段考试竞争发生的变化。

2008年国家启动了《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010〜2020年）》调研和制定工作，2010年党中央、国务院正式发布，其中专门有一章讲考试招生制度改革，提出“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”。同一年，国家教育咨询委员会成立，委员会下设考试招生制度改革组。一年多时间，在国家教改办的组织下，组里的专家分别到了14个省、市、自治区，东、中、西部都去了。总结交流了各地的想法、各地的经验、各地的教训。最后形成了涵盖考试、招生、管理、监督等16个专题、80多万字的调研报告。调研报告提出了改革的咨询建议。

三联生活周刊：也就是说教育部门认为现在推进深化考试招生制度改革的时机已经成熟了？

谈松华：高考招生制度改革是一种高利害关系的改革，关系国家发展和民众切身利益，需要攻坚克难的胆识、如履薄冰的谨慎、多谋善断的智慧，需要权衡多方面的诉求和利弊，其中有很多两难选择。比如考试科目的调整，多了担心负担过重，少了又怕学生偏科。现在《意见》提出通过“必考+选考”的方式来解决或者缓解。

可以说全面深化改革的时机已经到来。它是指改革的思想共识、理论准备、实践探索、制度设计和客观条件是有利于全面推进改革的。但改革还需要经过试点，在实践中解决可能出现的各方面问题，这样才有可能在更大范围内推进。这次选择上海和浙江作为高考综合改革试点是有客观依据的。事实上，上海、浙江在某些方面进行试点已经有一段时间了。比如高考录取参考高中学业水平考试成绩，浙江从最初的3所学校已经扩展到10所，高校的反响很好，那就可以继续在浙江试下去，支持他们把试点中发现的问题解决好。2005年后上海就开始了“分类考试”试点，最初是3所高职，后来到10所，现在全市20多所高职、高专全部分类考试。开始大家认为“这个没用，谁愿意提前去考高职、高专？”但是事实证明效果非常好。复旦大学、上海交大搞自主招生的面试选拔也有五六年了，我们专门开过座谈会，很多作为面试官的教授反映很好。大家觉得面试中对一个学生的了解是活生生的，而不是冷冰冰的分数。清华、北大、复旦、中南大学都做过跟踪调研，发现自主招生的学生进校以后一般学习成绩和高考进来的学生相比总体上不相上下，而在活动能力、组织能力和领导能力方面相对较强。

理想的制度设计都要考虑实现的条件，条件具备时可以往前推进改革，条件不具备时只有努力创造条件，逐渐往前推进。在不具备条件时，硬是按照理想化的要求往前推，这样会出大的折腾。但是，有时候社会公众不太理解，总觉得教育方面的改革推进太慢，其实它确实是需要一个长时间来谨慎推进的，而现在，正是一个可以进行更全面深入推进的时间点了。

教育公平要靠综合制度来解决

三联生活周刊：此次《意见》明确了对中西部地区和人口大省在高考招生计划上的倾斜，以及对农村学生上重点高校人数上的扶持。应该如何理解《意见》中提到的“维护社会公平”的出发点？

谈松华：促进社会公平是考试招生改革的重要出发点。而高考要解决的公平问题和义务教育要解决的公平问题不一样。义务教育属于基本公共服务，《联合国人权宣言》中也讲到这是人人应该平等享有的基本人权。但是高等教育是以能力为基础的公平，它首先体现在入学机会上的公平竞争。

现在入学机会的公平是通过一次高考按分数高低确定，这是大众能接受的形式上公平。但因为学生受教育条件不同而存在着实际上的不公平，这些特别体现在区域和城乡之间。区域和城乡之间的经济和教育差距是历史上长期存在的。上世纪90年代以后，随着市场经济的发展，大量优秀教师资源以“人才流动”的方式，向东部地区和省会城市，特别是北京、上海等特大城市集聚，形成了越是经济发达的地方越容易集聚人才的状况。但是从公平的角度来讲，教育特别是义务教育是社会公共事业，应该引导优秀教师向薄弱地区流动的，而这一历史阶段教师的逆向流动加剧了区域和城乡的教育不均衡。

我国高水平大学的分布本来就非常不均衡。新中国成立后全国分六大地区，在80年代，北京、上海、武汉、成都、西安、沈阳等六个大区所在地城市的大学数量占全国高校数量的近一半。现在高校分为部属大学和省属、地市县大学，一百零几所部属大学都相对基础比较好。加上有的省（市）实施省部共建学校，省部共建后，省里要求增加高校本地的招生人数。还有就是人口大省没有高水平大学，所以当地上高水平学校的学生比例特别低。从长远看，肯定应该逐步形成高等学校更加合理的分布，但是短期内还难以实现。只能考虑通过考试招生计划的制度设计来增加人口大省、农村和贫困地区的招生比例。

招生政策的倾斜不仅是中国有，美国对不同族群也有入学上的倾斜政策，所以也才会有1997年白人学生起诉密歇根大学在招生中歧视白人学生的事件，当时白人学生想要入学需要考比黑人学生更高的分数。2003年美国最高法院认可了大学在招生时有限度照顾少数族裔学生的做法。这是美国最高法院关于旨在补偿少数族裔的“平等权利行动”的一个重要判决。

三联生活周刊：政策上的倾斜是否会在某种意义上产生新的不公平，比如对于东部城市学生？或者影响高校选拔优质生源的需求？

谈松华：招生计划的调整可能会影响一部分人群的利益，但是在改革的选择上可以首先调整增量部分，以减少利益冲突。目前我们国家高考招生人数是逐年递增的，先把增量部分向中西部地区多倾斜，那么其他地方原有的招生名额就不会有太多影响。调整存量部分现在有个有利条件，就是高中阶段的考生总量在减少。这有两个原因，一是出生率的下降，另一个是东部省份和大中城市出国读大学的学生数量已经相当大，近些年参加国内高考的人数明显在下降，因此适当调整招生计划不会明显影响东部省份学生入学机会包括高水平大学的入学机会。我觉得现在是调整的一个好时机。

近两年人口大省、农村和贫困地区的招生比例已经开始做调整，但是调整到多少是合理的？完全按照人口分配也是不行的，高校招生需要考虑原有的教育基础、生源条件。教育部在委托专业机构研究，建立科学模型，希望能够把与名额分配相关的多种因素都考虑进去，形成一种分配既公平又能选拔人才的机制。

三联生活周刊：近几年，“寒门难出贵子”是社会普遍议论的话题，对农村学生考试招生制度上的倾斜能够产生积极的影响吗？

谈松华：全国连片贫困地区增加1万个高水平大学的招生名额，这样的政策已经有两三年时间，据我所知，2013年已经增加到3万名。本次《意见》出台前它是以单项政策性文件的形式出现的，这次将国家农村贫困地区定向招生专项计划第一次作为一种制度设计提出来，“寒门难出贵子”的问题应该会有改变。但这个问题恐怕不能只靠招生考试制度来解决，需要城乡之间教育资源合理配置、均衡发展。例如现在已经有关于校长、教师的定期轮岗的制度，所以教育公平问题要通过综合制度来解决。一个制度设计解决所有问题是不可能的，考试招生制度的作用更多体现在对基础教育的导向作用。

三联生活周刊：《意见》中提到“进一步落实和完善进城务工人员随迁子女就学和升学考试的政策措施”，“异地高考”的问题此次是否有所突破？

谈松华：这个问题比较受社会关注。在全国大多数省、区进一步落实和完善进城务工人员随迁子女就学和升学考试的问题不大，因为这些地区大量的人口流动是在省域范围内，而高考招生是以省为单位的。跨省流动主要集中在长三角、珠三角和北京一带。解决这个问题的相关原则前年国务院发文已经确定：除特大城市外，具备在居住地居住多年、有固定住所，并缴纳相应年限税收和社保等条件的家庭的随迁子女可以在当地参加高考。对于特大城市，因为国家严格控制城市人口规模的政策，现在只能采取有条件的放开，比如北京、上海这种人口爆炸性增长的城市，小学阶段的外来人口已经占到46%〜47%，初中在28%左右。公共服务跟不上，即使承诺也是做不到的，只能从现实条件出发，把能做的事情做好。北京、上海已经放开外地户籍人口报考高职、高专，并准备实行“积分制”等综合解决随迁子女在流入地高考问题。

“两依据、一参考”的探索

三联生活周刊：《意见》中提到“完善高中学业水平考试”，并将其视为“学生毕业和升学的重要依据”，“语数外三门必考科目＋三门学业水平考试”成绩的新考试形式是否意味着教育界对文理不分科的认识更加认同呢？

谈松华：我们国家一直是把高中教育作为基础教育来看待，但是高中阶段毕竟还是和义务教育阶段的基础教育有区别。义务教育是基本国民素质教育，高中教育已经带有过渡性、定向发展的性质。高考科目近几十年来改来改去最大的原因是怕学生偏科，如果不把学业水平考试纳入高考的录取依据，那么考试科目再怎么改，中学教育实践中也会跟着高考走，偏科的问题难以解决。

关于文理分科问题，2010年《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010〜2020年）》制订的过程中曾经专门组织过专题研究，当时组织了针对教师和专家的调查，其中赞成和反对文理分科的人数各占一半，赞成者主要认为文理科应该相互渗透，反对者则担心加重学生的负担。我觉得简单地说文理分科或不分科，这是个似是而非的命题。在高中教育中，国家课程标准规定每个学生文理各科都必须达到基本要求，但是这并不排斥或者说应该鼓励学生在达到基本要求后，发展更感兴趣的学科，为职业生涯的选择做好过渡和准备。这次《意见》中的文理不分科，主要是要强调每位学生都必须打好文理基础，具有文理渗透的综合能力，并在此基础上进行自己的兴趣选择和特长发展。

三联生活周刊：《意见》中将综合素质评价作为学生毕业和升学的重要参考，这是否有可操作性？城乡学生在社会实践、创新活动等方面的现实条件差距是否会造成新的不公平？

谈松华：你讲到的问题是存在的。综合素质评价需要有一个逐步完善成熟的过程，所以现在综合素质评价更多指的是要在学校建立学生的成长档案。学生档案采取写实的办法，对学生某个方面的行为表现做写实记录，而不是笼统的主观评价。这里面的问题是谁来写、写什么？我们想当然是老师，但将来会不会建立一种制度，不是由一个人，而是由相关老师组成的一个小组来认定？另外还要建立责任追究制度，谁去评价谁就要承担责任。对学生的评价应该是多方位的，但是现在中国诚信制度缺失，还没有条件在全国参考学校推荐来录取。但是，我们还是要以积极的态度，不能因为诚信制度缺失就只看分数。所以《意见》提出建立高中综合素质评价的制度，这就明确了要在实践中去一步一步完善。

三联生活周刊：《意见》中提到从“2015年起要增加使用全国统一命题试卷的省份”，这是对近年来各省自主命题的重新反思吗？

谈松华：上海早在上世纪80年代就单独组织高考命题。在2004年之后增加了分省命题的省份，现在达到16个。当时有两个考虑因素，一是高考泄题问题，认为试题流转的环节多了容易发生这个问题；另一个就是高中课改的需求，各省选择教材的余地较大。在《教育规划纲要》发布后，我们调查的结果是，多数省份主张收回统一命题的权力，有的省特别要求强烈，重要原因是省里的命题力量比较单薄。命题是个专业性很强的事情，需要专业队伍来保证难易度的稳定性。加强专业机构建设、建设国家题库也是这次文件中提出的任务。有人主张在全国设立几家专业考试机构，让各个学校、各个省自己去选定，这也更接近国际普遍的考试组织形式。

三联生活周刊：我们的考试招生制度设计从招生、内容、组织到录取，与国际比较的情况是怎样的？

谈松华：在高考招生制度改革调研时，就比较研究了国外的考试招生制度。但是考试招生制度与现实国情、文化传统和用人制度都有密切关系，国外的经验只能作为参考。如果我们国家也能在用人制度上更重视能力，那么学历竞争的压力就会相应减轻。

近些年，有种极端的主张认为“统一”的考试招生是计划经济的伴生物，在国家转向市场经济后就应该取消。我认为应该澄清的是，统一考试是高等教育从精英教育发展到大众化、普及化阶段的客观要求，因为大学单独承担考试的工作成本过高，学生逐一去报考多所学校时间精力和财力都不现实。高校统一考试制度的权威性和公平性一直是得到社会各界的高度认可的，教育界的共同认识也在于下力气解决其弊端。我们和欧美国家的区别主要在组织者上。我们主要由政府来主导，而像美国则由专业机构来组织。所以我们现在的改革也在调整政府、学校、专业机构和学生之间的关系。

三联生活周刊：本次《意见》的出台现在有哪些可预见的效果了吗？

谈松华：效果还是让实践去回答的好。但是这次意见出台后，有人说社会反响比较平静，我的评价还是比较积极的。因为往常考试招生改革意见出台，往往极易引起极端性的反响和争议。这次总体上并没有出现很对立的意见。所以我认为《意见》还是得到了积极的反响。我想如果通过试点，把实施环节进一步具体化、进一步完善，把中间的问题解决得更好一点，一定会推动新一轮考试招生制度改革，推向更加完善成熟的阶段。 之变制度考试招生