新一轮城镇化有何不同？

按照国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》），“以人为本”成为未来城镇化的核心。过去，我国的政策文件多强调“新型”城镇化，这一次，我国的城镇化战略首次将“以人为本”放在了最显眼的位置。

《行动计划》提出：“把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，充分尊重人的意愿，调动和发挥好人的积极性、主动性、创造性，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化发展成果。”这既是对过去城镇化的经验总结，也为未来城镇化的继续推进奠定了政策基调。

过去很多年，我国的城镇化建设轰轰烈烈，城镇化率快速提高。上世纪90年代中期，我国常住人口城镇化率约为30%，截至2023年，这一数字已经达到66.16%。30多年时间，我国的城镇化率大幅提高了30多个百分点，已经快接近发达国家水平。

我国的城镇化建设虽然取得了巨大成就，但在快速扩张的同时，也暴露出一些问题，比如很多农民进城之后，无法获得当地城市的户口。我国常住人口城镇化率已达到66.16%，但是户籍人口城镇化率只有48.3%，这中间有近18个百分点的缺口，意味着大量农民进城之后，并没有获得城市户籍身份。

我国城市户籍和很多公共服务挂钩，主要体现在子女教育、购房购车、社会保险等方面。由于进城农民无法获得这些基本服务保障，虽然身在城市，但无法真正融入所在城市。

进城农民无法顺利完成市民化，一方面对农民进城之后的生活带来巨大不便，同时还造成越来越多的农民工返乡回流，拖累了城镇化进程。统计数据显示，我国城镇化进程最快的时期是在上世纪90年代末到2010年，其间的城镇化率年均提高约1.4个百分点；而从2010年到2020年，城镇化率年均提高约1.2个百分点；最近三年，城镇化率年均提高约0.76个百分点。城镇化放缓的趋势越来越明显。

过去几十年，我国的大规模城镇化为经济增长做出了巨大贡献。在当前背景下，城镇化依然是中国经济重要的推动力量，城镇化带来的巨大投资，快速拉动经济增长，大量农民进城之后，为城市带来巨大的消费潜力。按照官方统计测算，我国的城镇化率每提高1个百分点，可拉动约万亿元新增投资需求，以及2000多亿元的新增消费需求。

在我国的城镇化进程逐年放缓之际，必须想办法破除城镇化瓶颈，让我国的城镇化率继续提高，向发达国家水平看齐。如何破除城镇化瓶颈，“以人为本”的城镇化就是破局之策。

这一次，国务院印发的《行动计划》，将“以人为本”作为首要任务，显然是要弥补过去城镇化的不足，为进一步推动城镇化增添新的动力。

《行动计划》提出：“以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，进一步拓宽城镇落户渠道，努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务，促进农业转移人口加快融入城市。”

对于怎样实现“以人为本”的城镇化，《行动计划》提出了六大重点任务：第一，进一步深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度；第二，健全常住地提供基本公共服务制度；第三，促进农业转移人口在城镇稳定就业；第四，保障随迁子女在流入地受教育权利；第五，完善农业转移人口多元化住房保障体系；第六，扩大农业转移人口社会保障覆盖面，等等。

新一轮城镇化的重点除了强调“以人为本”的核心理念，还有一大看点在于，未来的城镇化将重点挖掘城镇化程度比较低的地区，也就是《行动计划》所提出的“实施潜力地区城镇化水平提升行动”。

我国的城镇化在推进多年之后，很多发达地区的城镇化程度其实已经非常高，想要从整体上提升我国的城镇化率，需要重点提升那些相对欠发达的地区，这些地区还有很大的提升空间。

那么，到底哪些地区属于需要重点提升的潜力地区呢？《行动计划》提出：“以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点，兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县（市、区），在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破，构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局。”

对于城镇化潜力地区的战略，国家发展改革委副主任郑备对此做出解释：“这些地区大多位于中西部，是农业转移人口的主要来源地，目前尚处在工业化进程中，大多产业发展还不充分，县城承载能力较弱，通过统筹推进产业发展和县城建设，以新型工业化发展带动城镇化水平提升还有很大潜力。”

从近年发展态势看，有两个现象比较明显：一是在中西部地区就业的农民工数量增长较快。近10年在中西部地区就业的农民工增长了27.1%。二是农民向县城集聚的现象比较普遍。从人口普查数据看，10年间县城和县级市城区常住人口增长超过30%，县城成为农业转移人口就近城镇化的重要载体。

因此，新一轮城镇化提出了发展潜力地区的战略。这些潜力地区以地域范围来划分，以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东地区为重点，同时，其他一些城镇化率低且人口规模大的县（市、区），也被视为城镇化的潜力地区，在未来会加速提升城镇化率。

随着我国城镇化率越来越高，随之而来的最大挑战就是就业。农民进城之后，能否真正转化为市民，取决于能否在当地有一份稳定的工作。如果大量农民进城后没有工作，最终会在城市里催生出大量的贫民窟。 城镇化