又见基建潮？

最近几年，我国基建投资开始告别过去的建设热潮，投资增速逐年放缓，一方面是因为“4万亿”投资热潮以来，我国的基建投资经过了数轮高速发展，基础设施领域已经告别了短缺状态，继续大规模投资会面临产能过剩的风险。另一方面，为了控制地方政府的债务风险，其债务扩张能力也被约束，即使很多地方政府想刺激基建投资，最终也因为融资能力有限而被遏制。

所以最近几年，经常在中国经济中扮演稳增长利器的基础设施建设，投资增速迅速放缓。2017年，我国的基建投资还保持了19%的增速，但2018年快速下降到3.8%，2020年更是不足1%。

不过，从最近的政策走向来看，基建投资似乎有望被再度赋予重要角色。去年年底的中央经济工作会议，提出“适度超前开展基础设施投资”，这种提法在近年并不多见。上一年的中央经济工作会议，当时在谈及激活投资时，主要表述是“加大新型基础设施投资力度”，也就是这几年5G、人工智能、工业互联网、物联网、新能源汽车充电桩、城际高速和轨道交通、特高压等为代表的新基建，而这一次提出适度超前开展基础设施投资，并没有刻意强调新基建，而是将铁公基等老基建重新纳入视野。

去年12月中旬，财政部副部长许宏才指出，按照中央经济工作会议和国务院常务会议的要求，经全国人大常委会授权和国务院同意，近期财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。专项债券重点用于九大方向：一是交通基础设施；二是能源；三是农林水利；四是生态环保；五是社会事业；六是城乡冷链等物流基础设施；七是市政和产业园区基础设施；八是国家重大战略项目；九是保障性安居工程。

有了政策和资金的双重支持，地方政府的投资积极性很快被调动起来。据主要地方政府公布的数据不完全统计，部分重大投资项目的投资规模已经高达3万亿元以上。在经历了连续数年的基建低谷之后，新一轮投资热潮似乎又要到来，也正是在这样的背景之下，A股市场的基建股逆势上涨，迎来久违的强势。

中国经济之所以要重启基建，主要还是为了应对当前的增长压力。疫情之后，中国经济的表现虽然在全球范围内算得上抢眼，但中央经济工作会议依然提出，“我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力”，这也是对当前中国经济形势的清醒认识。

中国经济在疫情期间的强势表现，很大程度上靠出口的意外支撑。一方面，全球供应链断裂为中国商品带来了难得的替代效应，同时，大量抗疫物资的出口也带来了新的增长。不过出口的强势很难长期持续，随着将来疫情平复，出口回归常态，中国经济终究还要靠内需。

在两大内需引擎中，消费很难在短时间内得到实质性提振，见效更快的还是投资。而在投资的三大主力当中，制造业投资相对平稳，房地产投资将难以避免地出现萎缩，在这样的背景下，拉动基建投资，对冲房地产投资的回落，其紧迫性就逐渐凸显出来。

这一轮基建投资，很难重现当年的“4万亿”热潮，主要受到两大制约：一是产能过剩；二是地方政府的债务风险。

我国的基建投资经过几轮大发展之后，基建领域投资不足的历史欠账基本上补足，很难再有空间进行大规模投资，否则就有可能形成产能过剩。而产能过剩的结果，是会给地方政府带来较大的财务压力。因为如果形成产能过剩，投资项目就将难以形成合理的回报，最终将给地方政府带来沉重的债务压力。

最近几年，地方政府的融资主要通过专项债这种形式，原因在于地方专项债的好处是不会提高赤字率。对于地方政府而言，没有收益的公益性事业，主要通过发行一般债券融资，在公共财政预算之内，需要受到财政赤字率的约束。有一定收益的公益性事业，由地方政府通过发行专项债券融资，以政府性基金或专项收入偿还，专项债券在公共财政预算之外，体现为政府性基金预算，不列入赤字。

但是地方专项债需要考虑到收益率，如果收益无法覆盖成本，过高的债务规模会带来很大的债务压力。2015年，我国首次发行地方政府专项债券，当年额度为1000亿元，到了2022年，新增地方政府专项债券额度达到了3.65万亿元。

专项债虽然并不会直接提高赤字率，但也会增加地方政府的付息压力，进而提升地方政府的债务风险。国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》提出：“市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。”

财政重整方案主要包括：1.拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。2.优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。3.处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。4.申请省级救助，等等。这基本上相当于一套破产重整的流程。

去年年底，黑龙江省鹤岗市发布一则通知，因该市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员的计划。该通知让外界了解到鹤岗市的财政重整。我国还有很多市县的债务率超过100%，对于这些地方政府而言，如果债务规模继续扩张，有可能重蹈鹤岗市的覆辙。 政府债务宏观经济投资国内宏观产能过剩基建