潍坊奎文样本： 城市化棋局中的平衡力模式
作者：陈晓
( 正处于城市化进程中的潍坊市奎文区一景 )
四个步骤与七个阶段
潍坊位于山东省的中部，面积是山东的1/10，人口和GDP也大抵相当山东的1/10。从某种角度看，潍坊也代表了中国社会的“平均数”，它有862万人口，其中约54.9%是农民。从城市化的基础看，作为潍坊的中心城区，奎文区和中国大部分同级地域站在同一条起跑线上。在上世纪八九十年代，农耕文化曾经遍布这块土地的各个角落。但从城市化的速度看，这个城市显然走在了平均速度的前面。到2011年，奎文区人口36万，其中只有7.5万人是农村户口。57.6平方公里土地，只有约3000亩农用地。
按照官方说法，这个城市已经在形态上完成了80%以上的城市化改造。如果绕城一圈，能通过城市的面貌看到快速城市化的结果：城中心的高层写字楼已经有50多座，这是政府发展“楼宇经济”的基础。穿城而过的白浪河、虞河、张面河，大部分净化和沿河绿化的改造都已经高标准完成。葱茏草木间，曲径通幽，亭台楼阁掩映。外观典雅的高层住宅随处可见，路网四通八达，40米宽的主干道在城市的几个区域已经没有盲点。但城市面貌却并不齐整。街边仍能看到低矮蒙尘的陈旧商铺，如果视线转向城市的南北两端，还能看到正在拆除的建筑，长着庄稼的土地，拥挤嘈杂的村子。
这是奎文区自2004年起就开始要修补的城市痼疾。2008年，对城郊村和城中村以城市化为目标的改造更是进入攻坚阶段。政府要通过更有效地分配资源，改善城市面貌，确保经济增长，还要保证资源调配所产生的公平问题。这一系列宏观的目的，依赖于一系列微观手段的研究和执行。从这个角度看，奎文区进一步推进城市化的宏大命题，至少包含了四个具体的组成步骤：旧村改造——改变乡村居住面貌，将传统的平房村落改变为拥有道路、绿地、停车位、高层楼房的现代社区，并分割出用于城市发展和村民未来生活保障的土地；集体资产改制——将每个村民确权为股东，明确其享有集体资产的所有权；村改居——将已脱离土地的村民转为居民，享受到完全市民化的福利；社区网格化管理——按6000户左右，服务半径1000米左右的规模，打破原来的村落格局，将全区按街、路、巷、河为界，划分为50个社区网格。在同一个社区网格里，引车卖浆的升斗市民和区政府机关的官员将共享社区资源，在社区生活上拥有均等化的公共服务。以上每个步骤又细化为若干个小的政策。仅“村改居”就涉及10项福利政策的变化，而集体资产改制的第一环“清产核资”，就分出了七个阶段。
精细得看起来有些冗长的制度安排，或许也表明了目前城市化推进过程中的困难——这是在各种资源更为紧缺，各种规章制度更为严格的前提下谋增长，促发展。如何能在政策红线内，撬动农村的存量资源为城市建设所用，同时让农民真正分享到城市化的收益。其中涉及一系列城市建设的布局，土地收入的分配，村民后续生活的保障。奎文区通过3年的探索，对以上问题给出了自己的平衡模式。
( 奎文门一侧，正在修建的高层商业楼是城市建筑的发展方向 )
城市化的土地困境
要探究一个地区开始城市化和深入城市化变革的由头，土地矛盾应该是一个值得观察，又不至于太偏离核心的方向。
( 位于奎文南部的湿地公园是城市建设的重点工程 )
奎文区国土局的相关工作人员告诉我们，奎文区每年可获得的农地指标由省国土资源厅下发到市里，每年五六月份再由市里下发到各个区，“2010年指标为205亩，2009年是230亩”。但“奎文区每年的实际建设用地大概1300亩”。奎文区国土局副局长宋明山对本刊记者说。在每年的增量指标只有不到200亩的前提下，找到足够的建设用地，并不是一件容易的事。“大约在5年前，还可以通过向经济稍落后的地区购买指标。这几年，随着经济的发展和城市化的全面铺开，从下一级城市中获得土地的做法，已经行不通。各地的土地都不够用。”宋明山对本刊记者回忆。
于是，奎文区只能从自己辖区的土地上，谋求城市发展的基本资源。在1994年的地图上，刚建区的奎文有140多平方公里。但随着市里高新区的建立，在东部划去了一大块土地。2006年，东南部一块17～18平方公里的飞地又被划给了开发区。到2009年，奎文区只剩下57.6平方公里。城市边缘在不断收缩，但城市的内径却在不断增长。区国土局位于奎文南部接近城市边缘的地方。宋明山记得，“2002年建国土局大楼时，周围还全是农地”，但现在城市规模几乎翻了一番，国土局周边已变成宽阔的城市干道和成熟的城市社区。
( 大虞街道孙家社区党委书记张光辉带领村民完成了从村庄到现代社区的城市化转型 )
1300亩用地和200亩指标，这个落差很大的供需对比，让奎文区的管理者想出了各种办法，最大限度利用城市空间。比如根据城市规划，不再设置占地面积大的工业项目，而是以节约土地资源的服务业、高科技产业为发展方向。城市建筑的高度由传统的多层转为高层。但更重要的土地增量来源还是“城中村改造和退城进园及旧城改造”。宋明山对本刊记者说，从2010年的数据看，奎文区1300亩建设用地的构成大致是城中村改造用地招拍挂方式供地600亩左右，400～500亩农用地。“超出200亩指标的农用地，来源是奎文区的城郊村。年底可以拿着有特色的项目，比如科技含量高的，去国土资源厅争取。而城中村改造获得的用地，本来就是建设用地，不占计划指标。”
因此，通过城中村改造获得城市用地，通过城郊村改造获得农用土地——城市化对两类农村的改造，是目前奎文区城市发展重要的土地来源。按照奎文区的存量，目前还有3000亩地在城郊村。它们中“仅剩4个村还没有纳入城市规划，但很快也会进入”。一位区领导告诉我们。42个城中村的改造，也是获得新的开发土地的重要来源。
( 位于潍坊旧城区的老字号“城隍庙火烧”不久也将迎来改造 )
在存在大量土地需求差额的情况下，城市化既是这个城市发展的目标，也是解决城市发展的动力。如果处理得好，土地和资本的结合，可以释放出大量财富，并通过合理分配，达成“城市让生活更美好”的效果。但如果改革路径设计不好，就可能产生大量失地农民和城市贫民。这当然是一个谁也不愿看到的城市化反例。
这一切都将倚赖于将这些村庄纳入城市范畴的制度设计。这个制度设计必须保证：第一，政府要有足够的公心让利于民，将土地增值的财富与村民共享；第二，要有足够的资本承担村庄城市化改造的成本；第三，必须要说服民众给予足够的信任和耐心，一起承担城市化的时间成本，度过改革的震荡期。
( 奎文区最大的一条河流白浪河穿城而过，沿岸以国际标准建起了广场和绿地 )
城市化初期：村庄的失地史
让利于民的诚意，政府已经在制度设计中体现了。按照奎文区的城中村和城郊村改造的政策，每个村民至少可以获得“两个83”的补偿——“人均83平方米的安置用地，人均83平方米的生活保障用地”。与全国各地的失地补偿标准相比，这个补偿面积都是较多的。所有村庄都改名为社区，这不仅是名称上的变化，还意味着所有村民都转变为居民身份，享受城市福利。比如，低保保障标准从125元/月提高到330元/月；农村“五保”对象转为城市“三无”对象集中供养，每人每年的供养金额由4500元提高到5760元；医疗救助、义务兵安置、优待抚恤和医疗保险等有关政策执行城市标准，粮食直补、农机补贴、良种补贴等涉农政策基本不变。只生一个的计划生育政策是村民“入城”最难逾越的意识障碍，区计生部门也向上级部门做了多次汇报，设立了5年的过渡期。在这5年内，村民转为市民后，仍然可以享受农村的计划生育政策。单是村民转市民涉及的福利支出，按照“村改居办公室”的测算，区财政每年要增加投入3000万元。
( 虽然已经搬入新式住宅小区，许多村民仍保持了烙大饼的农家习俗 )
推进城市化所需的资金成本，政府也基本具备了。财富和人口数，看起来都是奎文区进行深入城市化的优势。奎文区体量不大，57.6平方公里，36万人。其中只有7.5万农民。奎文区目前的财政收入在潍坊排在前几名。尤其是放在较小的人口基数上来看，奎文区拥有相对优越的人均财富值。要了解这个优势的形成。我们就要了解奎文区的城市化历史。
奎文区大虞街道东庄村位于潍坊市区中心，也是奎文区最早由传统农村改变为城市社区的村庄。村党支部书记杜桂英向本刊记者回忆，从1992年开始，村庄就是一个无耕地村了。“潍坊日报社占用了我们大概三四十亩的土地，一些大专院校、政府部门也纷纷来这里征地盖楼，像潍坊市建设局，就在原村的土地上。”东庄是在城市完善自己的行政架构过程中逐渐失去土地，开始城市化之路。而孙家村的土地面积变迁，则体现了奎文区的工业发展史。
孙家村现在已改名为孙家社区，原本是位于奎文北部边缘的一个村庄。这里在建市之初被定位为工业区，原潍坊市拖拉机厂就建在孙家村的地界上。“早在70年代，孙家村附近就有工业企业。进入80年代，工业企业遍地开花，这表现在原有企业占地扩大，新企业也在到处找地。”孙家村的党支部书记张光辉告诉我们。从他的办公室向东南方向望去，现在已经耸立着高楼，那块地方最早是村里的农田，后来是拖拉机厂所在地。“拖拉机厂的扩张是一个缓慢的过程，从最初只生产拖拉机零配件，到出产12马力的泰山牌拖拉机。70年代它刚过来的时候，占了约100亩地。1986年，由淄博深山中迁出的军工企业红旗机械厂又以每亩1.5万元的价格，占用了180亩的耕地。我们用这近300万元建了村办企业，来给这些大厂子生产配套零件，进入村办企业的村民有300多人，其中有许多是完全失去土地的村民。”截至1986年，几家工业企业一共占用了孙家村接近600亩的农用地。“村里的一半耕地都为城市建设做贡献了。”张光辉说。
进入上世纪90年代后，地产业开始成为城市的新兴产业。杜桂英回忆说：“1992年，一位开发商过来征用了一块很大的地，大概120亩，建了早春园小区。建成后成为当时潍坊数一数二的高档小区。这也是村里最后的农用地。”张光辉也记得，2000年，村里第一次有房地产商过来谈判，180亩的农用地最终以每亩6万元的价格被征用。“当时周围的土地约每亩6万～8万元，这是企业集资在这边建楼的价钱。所以我嫌地产商给的价格低了。”
这不是奎文独有的历史，而是整个中国城市化共有的开端。城市中的老城区，因为土地价格尚未得到发掘，拆迁成本仍大于土地成本。因此将城市建设的起点放在几乎不存在拆迁成本的农用地，对所有当时也筚路蓝缕的地方政府来说，可以算是成本最低的原始积累方式。而且，当时的土地制度和农户意识上都不存在障碍。“那时土地管理粗放得很，没有农用地和宅基地之分。土地管理部门属于农业局一个科室，不像现在是个重要的部门，大家都不懂估价，看别的村怎么收的钱，我们就要个差不多的价。”张光辉对本刊记者回忆，“拖拉机厂第一次占用孙家村的100亩土地，是用两台泰山牌拖拉机做交换。村子里第一次有了拖拉机，大家都很高兴。大家只认为土地就是种粮食的，而且土地减少，还不用交那么多公粮了。2000年以每亩6万元出让土地给房地产企业时，我找几个村里的老干部，征求他们的意见，他们都一致同意，觉得和过去相比不少了。”
在这一轮农用地消失的过程中，政府建立起了自己的工业基础，完善了自己的行政组织，建立了现代城市的基本架构，这是此后进行城市化的经济动力。但也留下了一个特殊的城市面貌。据前农村经济管理局局长戴敬春向本刊记者回忆：“1994年奎文建区时，只有50%左右保持着原始的农村形态。”到2008年，整个奎文只剩下可利用农用地4000亩。
改革面临的现实
西河西村从去年5月就开始了改造，如今呈现着一个处在城市化过程中的村庄的所有形态：有已被拆成废墟的残砖断瓦，也有心存疑虑、不愿拆房而滞留至今的村民的房屋，还有正在兴建中的商品房。这个传统的农耕村落处于奎文南部，因为距离机场近，离市区远，这里的土地开发比其他区域的村庄要晚几步。当城市中心的村庄已经完成了社区网格化这一步时，西河西村还处在城市化步骤中的第一步：旧村改造，拆除旧居，希望通过集中居住获得的土地，和开发商进行联合开发，以地生财。据新任村支书向本刊记者介绍，和开发商的分成已经以4.5︰5.5的比例谈好，村民可以分得土地开发后约一半的价值。但土地和财富的交换并不像农贸市场上一手交钱一手交货那么简单直接。土地从改变形态到产生价值并分配价值，其间有一个漫长的开发期。按照奎文区的制度设计，从村民搬出自己的家门，到住进新的城市楼房，有不超过18个月的“躲迁”期。政府规定的“躲迁”补贴是每人每月300元。村支书说，这个补偿足以让一个三口之家在村子附近租赁到一个不错的暂时居所。
但制度上的完善设计，到现实中总会受到各种因素的困扰。西河西村的搬迁并不太顺利。有村民说，自己守卫旧家园的决心和村集体要拆迁重建的愿望同样强烈。冲突的原因要追溯到2006年前。村民们说，村里的耕地在2006年以前就被停止耕种，转为城市建设的储备用地。这个村的东面是以国家级标准治理修缮的虞河——这是流经奎文区内的第二大河。北面还有一个植物园，新建不久的宽约40米的干道从村子边经过。从上世纪90年代开始，这些改善市容市貌的基建工程，几乎占用了村里绝大部分农用地，但村民说，他们迄今每人只领到1700元/年的补助，其中500元口粮补贴，1200元青苗补偿费，老年人每年还有55元/人的老年补助。
如果将奎文的城市化分出阶段，从上世纪90年代到2004年前可算为第一阶段，这个阶段的特点是土地快速以低价从农村转移到城市。2004年后开始的村庄改造则兼顾了资源转移过程中的公平补偿问题。孙家村支书张光辉结合自己村庄的经历认为，第一阶段“是土地、农民生计方式的被城市化，农民失地后被迫为城市提供服务。2004年之后的城中村改造，农民才主动参与到这个过程。2010年我们搞第二次拆迁的时候，村里还剩141户，天天追着我问什么时候迁。确定好搬迁日后，满大街都是搬家的村民，只用了两天时间就全部搬空，让验房的人跑断腿”。
但西河西村的村民却还未摆脱第一轮“被失地”的历史阴影。因此他们还在抗拒城市化的进一步来到。村庄的废墟里有贴墙面的瓷砖、抽水马桶、转动式的门锁，都显示着村民的生活方式已经在向城市靠拢。他们对城市化的抵制，并不是捍卫自己的农民身份，而是陷入一种固执的“改变就是伤害”的印象中。
城市化和农村接触的第一个界面并不算友好，由此导致村民的不信任感。这是区委书记边峰2008年进入奎文，并继续推进城市化建设时，不得不面对的现实。边峰不是个高调的人。他不喜欢接受采访，当摄像机对准他时，他连连挥手让机器镜头避开。但这种低调并不表示他内心对自己的工作没有热情。与我们闲谈时，边峰说自己正在看一部讲述新中国“两弹一星”诞生过程的电视剧《五星红旗迎风飘扬》，“确实很振奋人心”。又讲起在报纸上看到的一则新闻：前两年，某市政府某部门发现德国人修建的下水道里有一个零件坏了，而在国内又找不到合适的零件替换。于是市政府就跟德国大使馆联系，希望他们能帮忙找到可供替换的零部件。其结果是，德国大使馆不但找到了原来修下水道的公司，而且该公司拿出百多年前的图纸，告诉青岛市政府，在那个坏掉的零部件附近的某处，往里挖一点儿，就可以找到当年存放的一包备用零件，其中就有他们需要的那个零件。青岛市政府依言果真找到了那包备用零件，一安装，正合适。边峰对这个城市建设的细节感叹不已，这或许表明，这些基层执政者的心目中，对城市化有了在高楼大厦等现代标志外更深刻的理解。
带领一个地方推进城市化，他面临着诸多困难：要让城市在日益逼仄的空间里保持增值向上的势头，还要在这个过程中，赢得民众的信任和理解。奎文区地处城中，因此大部分的城市建设和潍坊市有交集。区的主次干道都由市建设局承办。奎文区只负责城市支路的建设。这意味着，如果以GDP为衡量官员的基准，这个区的执政者丧失了很大一部分的政绩来源。如何在城市发展、人民生活，以及官员政绩之间搭建一个平衡的模式，这是一个地区“一把手”必须面对的命题。
如果说奎文是中国县域的缩影，边峰身上也有新一代基层执政官员的诸多特点：有更明确的执政理想，清晰的实现思路，以及寻求内部沟通和外部理解的公关意识。接近他的官员告诉我们，边峰喜欢上网，会在深夜工作结束后，亮明身份出现在奎文吧和地方民生在线论坛，搜集网民对奎文城市发展的意见。在奎文吧的记录里，我们还可以看到他就网友提出的加油站搬迁、以街为市影响市容等问题做出了及时的答复。每个月第一个星期五是他的固定接访日。可以看出，地方官员正试图通过各种新的技术和方式，摸索出一条和民众沟通的渠道，建立官员与民众间的信任。
2010年12月8日，边峰在自己的微博上转发了SOHO中国的一则发言：“城里的人掌握着各种权力，包括话语权，而中国超过一半的农民成为越来越没有权利、没有话语权的弱势群体。在政策制定上，他们也永远处于弱势，得不到保护。中国社会要平衡发展的关键是要将市民和农民从身份、土地等各种政策都统一起来。”然后，他评论说：“应该说相对于城市居民，大部分农民处于弱势位置。各级政府应统筹城乡发展，加强农村基础设施建设，提高公共服务水平，拓宽农民增收渠道，完善农村发展体制、机制，推进农业现代化和新农村建设，逐步缩小城乡差别。有条件的地方（比如城郊）可实行‘村改居’，让农村居民在身份、居住、就业、医疗、保障等方面享受完全市民化待遇。”
这可以算是他对自己区域正在进行的城市化变革模式的阐释。但能否真正实现城市化过程中的效益与公平，他必须要拿出更实在的策略，来完成城市化前期被忽略或无力完成的利益共享，还需要寻找到和村民更为贴近的政策执行者。
村庄的集体资产形成史
孙家村支书张光辉无疑是一位非常合适的政策执行者。他1963年出生在孙家村，是这个村子地道的原住民。高中毕业后，张光辉先在村办企业做了一年，然后入伍当兵，退伍后在乡政府工作一年，然后回村任团支部书记，1999年成为村支部书记。长时间的基层历练和本土背景，让张光辉对如何在村庄这个最微小的行政组织推行改革，积累了不少实践经验。他的办公室位于孙家社区服务中心的三层，墙上挂着一幅装裱精美的大字：民惠则安。他说这是他在经历过一次村庄管理危机后悟出的道理。“2001年，当时村里100多人去上访，济南、北京都去过，告的就是我。2002年后我们转变经营思路，村民的愤怒就平息了。”
2001年那场危机的源头还是和土地有关。上世纪八九十年代，奎文区的绝大部分村庄都面临工业和农业的第一次交锋。村民们用当时看来廉价的土地，换得了分享工业社会利润的机会。“孙家村60年代就有现代工业的雏形了。最早就是一个铁匠炉子，你烧红了铁，捶打一下，把它打成镰刀。后来铁匠炉子升级了，变成了小风炉。70年代，我们又引进了车床。90年代后期，村里工业发展到顶峰，其中最大的企业就是拖拉机配件厂。我们把产品卖给拖拉机厂。厂子占了我的地，用我的产品天经地义。产值最高时差不多2000万元，接着就突然急转直下。”村办企业普遍由盛转衰，和经济体制转型有关。“我们的产品技术含量低、厂里员工就是本村村民，素质也低。在计划经济年代，20年都生产同样的零配件，但是经济转型后，拖拉机厂也跟着要市场化经营，不然就在激烈的竞争中无法存活。我们的产品不能满足它的需求，我们再给拖拉机厂送产品，又要请客，又要送礼，最后人家干脆就不收了。拖拉机配件厂的年利润率一下跌倒5%到6%之间，这已经相当危险。”张光辉说。
“1998年，村里开始考虑企业改制。当时还剩下7家村办企业，小到四五个人的面粉厂，最大的就是那个拖拉机配件厂，还剩下80多个员工。1998至1999年，我们将那些扭亏无望的小厂都关闭了。1999年我当了书记，第一件事就是去关那家配件厂。配件厂连年亏损，每年都是100多万元。如果用这个钱给80多名员工发工资，每人年收入都是1万多元。结果大家辛苦一年，还亏100多万元，为什么不关掉呢？没想到，这一下子就关出了乱子。”
关厂后的第二年，张光辉又将村里的土地以6万元/亩的价格出让给地产开发商。80多个下岗职工的不满情绪集中爆发。厂子没有了，土地又被廉价卖掉了，以后生活还有什么保障？村民开始了持续6个月的上访，张光辉把这一阶段称为自己人生中最困难的一个时期：“‘走群众路线’是我当时总结出的最重要的结论。大家和我吵架也好，堵门也好，但没有人动手，也没有人去伤害我的家人。对不理解的村民，我先说：‘对不起，前段时间工作做得冒进。’我会和他谈心到深夜2点。”
但矛盾也成为村庄发展的契机。“于是我们提出，村子还剩下的157亩农地，我们要自己来做开发。1993年开始，政府不让再给村民批宅基地了，我们就进行过旧村改造，让村民上楼居住。一共建造了6座多层楼房，在把控建设成本方面，我们很有经验了。测算的结果是，自己搞开发可以达到村集体利益最大化，一亩地至少值10万到12万元。”张光辉说。
2002年7月25日，孙家村自己的开发队伍在那157亩农地上挖了第一铲土。张光辉带着手下的人，先投入了400万元，完成了3个楼座的建设。“2003年，楼盘面向市场销售。因为没有专业的销售团队，房子卖不出去，我们的楼盘被村民嘲笑为3根大蜡烛。这时候我们就委托广州的专业团队来做。”张光辉说。2003年，潍坊最好楼盘的房价也不过是1900元/平方米，孙家村开发的房子卖到了1200元/平方米。一期工程完成后，张光辉用滚动起来的资金继续建设，又挂牌买下了旁边一个倒闭乡镇企业的80亩土地。如今这里是一个占地230亩的锦绣苑小区，是孙家村集体资产中最重要的一部分。
张光辉告诉我们，村子里最大的原始积累就是来自于那次房产开发。土地现在已经成为房地产开发最贵的成本，所以这些拥有土地的村庄，在地产开发上有一个先天的优势。因此开发地产也成为绝大部分城中村集体资产的起步。因为村庄实力和村集体领导的能力各有不同，以地生财的模式又分为村庄独立开发和与开发商联建两种方式，但都使村庄的集体资产随着城市建设的升级，获得了不菲的增值。
因此，当奎文区进一步推行城市化的过程中，这些通过开发土地积累的集体资产，成为村民彻底离开土地后，未来生活的最长远的物质保障。而奎文区政府要做的是，寻找到一个将这些资产公平分配给村民的方法。
实施集体资产改制
从2008年开始，按照区委、区政府安排部署，农村经济管理局开始研究集体资产改制的课题。区里把这次改革看做农村经济发展史上和建立人民公社、实现包产到户同等重要的大事件。为了避免改革的震荡，改制首先选择了位于城中心、城市化程度最高的东庄，用一年的时间进行试点。
东庄的村支书杜桂英开始并不支持集体资产改制。“又是一个可能在村子里树敌的事情。就像1996到1999年，我们进行旧村改造，让村民上楼居住，500多户都同意了，但就有12户不同意，和他们一直僵持到2003年。我们当时召开村民大会，征求意见。有的村民想不通，把话筒都给砸过。”在政府实行城市化的改革中，村干部不仅是政策在基层的传达者和执行者，也是村民情绪的一线承担者，其中不乏危险的情况。“我记得有一次晚上在办公室弄材料，一个村民进来就一斧头给我劈过来。”杜桂英对本刊记者回忆。但区政府领导找杜桂英反复谈话，说她当年在旧村改造中走在前列，希望这次也能让东庄成为改制的工作试点村。“我仔细考虑，认为改制是利大于弊。人口膨胀与资源减少是困扰村子的一大问题，每年村子新增人口都有30多人。由于村民能享受良好的福利待遇，村里考出去的学生没有找到好的工作就会回到村里；姑娘通常也不外嫁，都是坐招女婿上门。东庄村上世纪60年代只有三四百人，现在则增加了3倍。集体资产改制后，将实行‘两不增，两不减’，即‘生不增，死不减，进不增，出不减’，新生儿和迁入人口不再分配股权，而已经享有权利的村民，无论户口迁往何方，仍享有原经济权利。”杜桂英说。
东庄集体资产模式以开发地产和出租物业为主，资产非常丰厚：2000年村里成立了东泰房地产开发公司，先后投资2亿多元，开发了东泰花园小区、东泰大厦写字楼和一批沿街房，销售收入达到9284.03万元，租赁经营房屋年收入达到581万元，这成为全村重要的收入来源。2006年村里又开发建设了东盛广场商务楼，该楼2009年投入运营，又为村里增加了7200多万元销售收入和每年1100多万元的房屋租赁收入。“集体资产包括经营性资产，非经营性资产和资源性资产。我们折股量化的对象是经营性净资产，非经营性资产计入‘公积公益金’账户，资源性资产只是登记产权，等到转化成经营性资产后再以价值形式进入折股，量化到个人。村里还有20亩左右未开发的土地就属于资源性资产，初步计划是建设一个小市场和两座30层高商住两用的公寓楼。”
经过评估，村里的经营性净资产为1.8亿多元。改制设置了集体股和个人股。集体股占30%，由全体股东共同所有，盈利用来支付道路、环保、自来水等公共开支。个人股占70%。经过严格界定的股东有1298人，按一人一股的原则，每股价值9.9万元。“等到投资建设东盛商务楼的1.8亿元成本完全回收，每年的股金分红就会正式开始。”杜桂英说。
政府决定做集体资产改制的初衷是，通过清产核资，清楚每个村集体的家底。并通过一人一股的方式，确定每个村民享受集体资产增值的权利。这是将传统松散的村集体公司化的一个过程。当村民成为股东后，他们对集体资产的监督权会大大增加。孙家村支书张光辉对此的理解是：“我们村有600年历史，这600年间积累的财富应该如何量化？原先，人人都想享受集体资产，比如征地款怎么分，每个人都很计较，但没有人在意它怎样不断升值。改制之后成立股份合作社，则会有股东大会、董事会和监事会管理和监督集体资产。”孙家村在2009年也经历了集体资产改制的过程。孙家村最后可量化的净资产确定为1.87亿元，界定了有资格成为股东的村民1379人。“在核算净资产时，我们扣除了1.7亿元未来给村民还建房屋时可能的投入。等村民的安置用房和保障用房全部建完，我们将用分红的方式取代分福利。”
按照政府的测算，以目前核算出的集体资产总量，分红的方式村民所得收入，必然高过传统分福利的方式。“我们从2007年开始清产核资。整个奎文区，核实的集体资产总价值为97亿元。2009年村民人均收入8300元，但2010年已增加为9000元。”
村庄完全融入城市后，这些村集体资产将成为村民未来生活的重要保障——这是奎文城市化模式中最重要的平衡因素。因此，保障这些村集体企业的存活和不断升值，成为奎文区未来的重要任务。有关区领导说：“城中村40多个都是好地段。我们规定村子在改造时，必须在沿街的干道边，留出20%到25%的商业面积，建筑写字楼。”“楼宇经济”必须有大量的企业做支撑。有关部门下一步的做法是指导村子如何做招商，如何出租。“比如楼宇出租，一般签5年合同，我们要求这些企业3年后就要提前沟通，帮助它分析市场，推荐商户。比如由区住建局对全市的地产业进行分析，由区金融办与有关金融保险机构进行对接，由司法局召集律师行业，和出租楼宇挂钩。开招商推介会。每年全区召开的大型招商会不下10次。”
管理部门甚至考虑到了村集体资产进一步做大后的公司管理问题，在公司的企业架构上做了规定:村集体公司化后，一般不设总经理，只设董事长。当企业做大了，资产进一步增值后，可以请职业经理人来担任总经理一职。
村庄利益和城市建设的平衡
奎文区建设局副局长李光耀告诉我们，他对城市化的理解是：“路到了就是城市。没有道路就没有管网，而管网是实现城市便利生活的基础设施。”区住建局的工作之一就是完善奎文的路网。这两年，城市中心已基本没有道路盲点。李光耀拿出一幅奎文区的控制规划图，指着图上的中心区域说：“2003年的奎文还是个典型的小城市，道路不宽阔，很多路没有硬化。从规划图上看，城市面积不过今日的一半。”在近7年的时间里，城市不断向南北两端扩展。仅路网上，奎文区去年一年就有3000万元的投资，用于城市支路的建设。2004年城市支路32条，总长度23公里。全区2010年有城市支路道路85条，总长度65公里，路面总面积达到38万平方米。
城市建设对土地价值的提升是显而易见的。南家北村支书于仁川告诉我们，村内的一条马路刚被拓宽，村里就第一次出现了一家卖高档服装的商店。而从宏观的土地价值看，城市建设对这个处于城市边缘，几乎还没有开发的村庄的土地价值提升，仍然有着明显的作用。“2006年地价为不到30万元/亩，2010年涨到90万元/亩。”于仁川对我们说。
但对这些正在向城市转型的村庄来说，城市化建设对土地的占用，会直接影响到他们可用于将来生活保障的资源的多少。这一矛盾，奎文区规划局副局长阚永美在工作中有深刻的体会。她告诉本刊记者，自己工作中的难点是如何兼顾整个城市的公共利益与某一地块的局部利益。
以城市建设对孙家村的土地占用为例。张光辉告诉我们：“1995年修的虞河路，现在已经扩为50米宽，2004年又在两侧加上了10米的绿化带。2008年村庄的北部开始修玉清街，也是一条50米宽、10米绿化带的干道。南部刚把老百姓房子拆出来，是片空地。有一条宽40米宽的卧龙街即将延伸过来。沿河绿化带是2005年完成，一共占地56亩。”
城市化的一个重点是改造城市面貌，增加公共空间，但这势必会挤占到村民传统的生活空间。这个矛盾通过集体资产改制后的村集体公司化得到缓解。以土地开发和出租商铺为主业的村庄开始拥有两重身份：开发者和居住者。因此村民对土地价值的考虑可以有两种身份的平衡——不仅要考量自己的生活利益，也要考量自己的商业利益。怎样衡量临街临河地块的价值提升，和占用村民土地之间的得失关系？身兼孙家社区支书和村办地产开发公司董事长两个职位的张光辉给出了他的答案：“我需要站在两个立场上分别说。作为村集体的领导，我希望政府能够最大限度地保障村民利益。站在开发商角度讲，我又盼着政府把道路和绿化带都修得好好的，好提升土地价值，这也是我们全村人将来的生活保障。”■ 城市化村庄规划样本土地政策潍坊奎文模式农民平衡力棋局