政府“停摆”重塑美国政局

2019年1月23日，即美国联邦政府历史上持续时间最长的一次闭门（Shutdown）进入第33天的这个晚上，唐纳德·特朗普再度发送了一条带有“伟大”（Great）这个浮夸字眼的“推文”：“在闭门持续的同时，南希（佩洛西）曾邀请我发表国情咨文，我答应了。但她随后就因为闭门改变了主意，建议从长计议。这是她的法定权力——我会在闭门结束后再发表咨文。我不会寻求在其他替代场合发表咨文，因为从历史、传统以及重要性上看，没有任何其他场所能与众议院大厅相提并论。我期待在不久的将来拿出一份‘伟大’的国情咨文！”

按照原定日程，特朗普需要在1月29日这一天，向去年中期选举后履新的国会参众两院发表年度国情咨文（内含政府工作报告以及新一年重大立法议程）。整个1月上旬，“大嘴”总统的“推特”（Twitter）中都充斥着为此造势的句子：“我国在许多方面的形势都是一片大好：就业数据很棒，军事力量在重整旗鼓，经济和GDP也都很强劲。”“现在，美国经济正处于历史最佳状态：GDP庞大，失业率最低，为数众多的企业都在重返美国。”“自打亚伯拉罕·林肯以来，还没有哪一任美国总统能在上任的前两年取得比我更好的成绩！”但重返众议院议长席位的南希·佩洛西（Nancy Pelosi）并不打算给他提供新的表演机会：所有人都猜得到，特朗普会在国情咨文演讲中卖弄他最擅长的二元论，把“经济形势一片大好”和“民主党却在‘建墙’这样的小问题上给政府制造麻烦”挂上钩，最终得出“闭门的全部责任在民主党人身上”这类隐性结论。与其如此，倒不如干脆咬紧牙关，不给特朗普任何公开自辩的机会。横竖大局已经形同“胆小鬼博弈”（Game of Chicken）：谁先让步，谁便是输家。

进入2019年1月下旬，始于去年圣诞节前的这场闭门风波，已经变得越来越像是儿童之间的赌气游戏。特朗普前脚刚刚宣布取消一年一度的冬季达沃斯论坛之行，以便继续和民主党人协商结束闭门，后脚就拒绝批准派专机搭载佩洛西前往阿富汗访问。1月3日才宣誓就职的佩洛西以及参议院民主党领袖查克·舒默也以牙还牙，双双缺席了在白宫举行的两党领导人午餐会。不久前完成改组的内阁班底则继续往火堆上浇油。总统高级顾问、特朗普的演讲撰稿人斯蒂芬·米勒（Stephen Miller）信心满满地告诉《福克斯新闻》：“我们必胜，因为唐纳德·特朗普绝不打退堂鼓。”新任代理幕僚长米克·马尔瓦尼（Mick Mulvaney）则炮制出了一个耸人听闻的概念“良性闭门”（A Good Shutdown）：“假如闭门能使华盛顿的政治空气长久地稳定下来，那么它就是好的，就是有必要的。”特朗普本人在1月24日更是再度简单粗暴地表态：“没有‘墙’，一切都干不成。”

在美国历史上，不是第一次出现因为府院之争（白宫与国会对立）导致政府预算案悬滞、联邦政府连续数周关停的情况。但总统在国会换届之时主动挑起预算战争，特别是将整整3140亿美元的待批准款项和建立边境墙这项单一问题相挂钩，却的的确确是特朗普时代独有的个案。站在白宫和共和党的角度，这是一盘以攻为守的好棋：在花费两年时间完成重订贸易规则、减税、推动制造业回流这三项既定承诺之后，建造美墨边境隔离墙已经变成了特朗普剩余任期内最重要的国内政策议题。更准确地说，当他把注意力集中在尽可能多地“锚定”自己的基本盘右翼选民，而不是费尽心思去挖民主党的中左翼墙脚时，兑现过往的承诺会比提出有吸引力的新议题更重要。一旦这场持久战以建墙预算过关（不管它最终被重新包装成何种形式）为结果而告终，特朗普在2020年角逐连任就获得了最重要的一块筹码。假使白宫最终决定让步，特朗普依旧可以打出屡试不爽的悲情牌，以“民主党人视派系利益高于国家安全”为话柄，激发目标选民的投票冲动。

巧合的是，这种以2020年大选为导向的“压力测试”，恰恰也是佩洛西和民主党人拒绝让步的心理动机。在“通俄门”调查持续深入、减税造成的赤字率飙升问题正在日益凸显的2019年，闭门僵局变成了民主党人分化共和党建制派的机会。由于共和党在去年11月的中期选举中失去了众议院多数席位，在参议院的席位优势也有所削弱；一旦民主党能争取到20位左右的共和党参议员反对“建墙”动议，便可以摆脱白宫的牵制，强行通过一切不包含建墙费用的预算案，继而使共和党在“通俄门”等一系列问题上陷入内讧。相比之下，因政府闭门而造成的一系列社会、民生问题不仅是“值得”的，甚至还应当被大书特书——只有营造出“总统出于一己私欲，置普通公务员和民众的利益于不顾”的公众印象，才能有效拉动民主党在一年后的支持率。

唯一耐人寻味的问题在于，当“建墙”之争演化为府院之争甚至站队竞赛以后，已经无人尚有耐性去分析：一堵钢铁或者混凝土材质的隔离墙，究竟能不能遏制美墨边境形形色色的走私、贩毒和非法移民问题？这些问题对美国的国家安全乃至社会福利制度造成的实际冲击，究竟又有多大？从这个角度来说，特朗普已经赢了：他成功地使一个不那么突出或迫切的问题变成了塑造美国国内政治议程的关键，又用一项仅仅57亿美元额度的初始预算案淡化了公众对整个建墙工程财务荒谬性的质疑。即使闭门风波能在2月初以妥协收场，这种因政治极化带来的观念扭曲，也将继续主宰2019年的美国政坛。这漫长的一年，如今才刚刚开始。

特朗普的“停摆”

当手表上的秒针划过华盛顿时间2018年12月22日0点之后，美国乃至全世界有数千万人惊讶地发现：他们需要立即打开《韦氏英语词典》，学习几个不那么常见的单词的含义。什么是Lockout（停摆）？Shutdown（闭门）涉及哪些机构和业务？Furlough（无薪休假）究竟等不等于Fire（解雇）？在Shutdown结束之前，有哪些兼职工作是被迫Furlough的政府雇员可以合法从事的？一位被“停摆”波及的公务员海伍德·特尼普西德投书《纽约时报》，用一个幽默的问题表达了自己兼有愤怒和无奈的心理：“特朗普给我放了无薪假。我该去跳钢管舞养家吗？”社交媒体“推特”上冒出了一个新标签#shutdown stories#（闭门故事），成千上万像特尼普西德这样的政府雇员开始分享和吐槽他们在“停摆”中的经历，并毫不犹豫地召唤特朗普给个说法。

严格说来，自从美国国会于1870年通过第一部《反超支法》（ADA），并在1976年对政府预算和拨款程序进行过全面修订之后，停摆或者说闭门就变成了一种不合常情、但有法可依的状态。它涉及三权分立政体下立法权（国会）与行政权（联邦政府）之间的博弈。根据美国宪法第一条的第八、第九款，国会是唯一有权为维持政府运行而征税和筹集资金的机构。但在和平时期，无论政府还是国会都不得直接从国库提取这些款项并加以使用，而需要经过一系列立法流程：首先，政府会将所需的各项支出草拟成预算法案，经参众两院表决通过；待国会达成一致后，由行政首脑（总统）签字予以生效。若总统拒绝批准该法案，国会仍可以行使强制通过权，但须有两院2/3以上多数赞成。在此过程中，行政和立法机构皆存在制约对方的空间：若国会主流认为预算草案中存在不合理项目，则有权通过表决将其否决；作为最高行政首脑的总统同样可以拒绝批准国会支持的预算案。由于全年的例行预算项目通常会和某些“非常态”的长期支出（例如此次特朗普的建墙费用）打包进行表决，维持联邦政府各部门一整年运转的全部预算，往往会分散在12个法案中相继通过。若其中一项遭到否决或延宕，就会导致未能获得相应拨款的部门进入“停摆”状态；这些部门的雇员或者将开始放无薪假，或者不得不在薪酬欠奉的情况下勉强继续工作。此时政府便进入了部分“停摆”的状态。

换言之，由于全年支出系以分拆的形式表决通过，一次“停摆”很少会导致联邦政府的所有机构同时陷入瘫痪。又因为行政和立法机构皆手握一定的反制权，触发闭门状态的既有可能是总统，也有可能是国会。例如在上世纪80年代里根政府任内，总统就曾三次以个别预算项目超支为由拒绝签字批准，造成三次闭门事件，但每次都只持续了一天。1990年，以纽特·金里奇（Newt Gingrich）为首的众议院共和党人公开“叛变”，以共和党籍总统老布什违背竞选承诺、加征新税为由，支持民主党人否决政府提交的预算案，造成连续三天的闭门。到了1995～1996年，又是这位金里奇领导占据众议院多数席位的共和党人与民主党籍总统克林顿对峙，要求政府削减开支，造成两次闭门事件，其中第二次延续了整整21天。有趣的是，金里奇是2016年总统大选中最早站出来支持特朗普的共和党元老之一。而在奥巴马总统任内的2013年，同样发生了因为众议院共和党人否决奥巴马医改法案造成的停摆风波，前后持续了16天，造成80万名联邦政府雇员停工。

所有这些历史经验都显示：当白宫和众议院的控制权分属不同政党时，因府院摩擦导致政府停摆的概率最大。尤其是在中期选举导致国会控制权发生更迭之后，延宕交接班之际的预算法案表决、制造停摆事件，往往会被新国会当作是给“跛鸭”总统的一记下马威。但发生在2018、2019年之交的这次“特朗普闭门”，依然存在两项与众不同之处：首先，它是一场由白宫主动挑起的“战争”，而且势在必得，大不同于以往由中选后新上台的国会率先发难的态势。其次，截至到2019年1月25日，它已经持续了35天，在时长上刷新了美国政治史的纪录，并且尚没有结束的迹象。以这种方式，特朗普又一次给美国政治打上了个人化标签。

按照正常程序，特朗普原本应当在去年12月22日0时之前，签字批准由第115届国会（旧国会）表决通过、涉及联邦政府9个部级机构的总额达3140亿美元的预算案。但从12月初开始，总统便一再要求在国土安全开支下纳入57亿美元的专项费用，用于美墨边境隔离墙的修建。旧国会两党代表提出的一项修正案建议缩小拨款规模，拿出16亿美元专用于里奥格兰德河谷地区隔离围栏的修建，但在付诸表决前就被特朗普否决。因此从12月22日开始，美国政府便进入部分停摆状态。中选后产生的新国会于2019年1月3日宣誓就职之后，由民主党控制多数席位的众议院陆续提出了四份规模较小，且不包含建墙费用的预算方案，但在参议院无一例外遭到共和党人的抵制。两党领袖在1月9日举行的见面会仅仅进行了14分钟就以破裂而告终，特朗普再度重申：他不会批准任何不包含建墙费用的新预算案。在必要时，他甚至考虑动用总统专属的“核选项”，宣布全国进入紧急状态，以挪借包括军费和救灾费用在内的现有资金优先用于隔离墙修筑工程。

超过3000亿美元的延迟拨付资金，占到联邦政府全年运行资金的将近1/4，被殃及的农业部、商务部、国土安全部等机构的80万名雇员自然成为池鱼。其中38万人已经休了一个多月的无薪假，另外42万名关键部门的工作人员则不得不继续在岗，等待停摆结束后再补发薪水。一众国家公园、公共博物馆和动物园陷入了无人售票、无人清洁的状态，首次公开募股（IPO）和退税审核业务冻结了，华盛顿的婚姻登记处暂停开张，洛杉矶国际机场的安检通道和入境窗口也关闭了接近半数。停工在家的联邦雇员们开始出售二手用品以筹措过冬资金——按照政府下发的《无薪休假须知》，他们无法从事大部分社会兼职。根据白宫经济委员会1月15日发布的数据，政府每闭门一周都将导致全国经济增长率下滑0.13%。标准普尔发布的分析报告则显示，截止到1月第二周，停摆已经造成美国经济累计损失36亿美元，与特朗普希望获得的建墙费用越来越接近。

甚至连白宫本身也无法避免冲击。由于大部分厨师被迫无薪放假，1月14日晚上，特朗普不得不自掏腰包订购了300个快餐汉堡、一大堆披萨和薯条，“款待”到访的全美大学生橄榄球赛冠军克莱姆森老虎队。也只有他，还能在这种时候保持自以为是的幽默感：“所有这些快餐食品我都喜欢。只要是美式的我就喜欢。”

建“墙”有用吗

英国前宫务大臣卢斯男爵之子、《金融时报》美国问题评论员爱德华·卢斯（Edward Luce）在他1月14日的专栏文章中揶揄道：“在签署完减税法案并且任命了两位保守派大法官之后，除去那道‘又大又美’的墨西哥边境墙，特朗普已经没有其他国内议程了。”“假使他在2016年没有承诺要修建这堵墙，他也就未必能在政坛异军突起。现在为了避免自食其言、遭受对手的羞辱，他选择了把整个美国政治绑架为人质。”这多少有些小瞧美国总统的决心：早在2018年1月，特朗普就已经因为非法移民问题挑起过冲突，并引发了一场持续三天的小型停摆。当时他就曾经警告说，假使无法从国会获得建墙所需的资金，更大规模的闭门迟早会再度出现。以此观之，从2018年12月开始的这场大停摆，称得上早有预兆，也延续了白宫一以贯之的立场。

但选择在第116届国会（新国会）上任前最后一个星期重启关于“墙”的话题，依然属于一种高度实用主义的手腕。在11月中期选举的结果产生之后，政治观察家们谈论最多的其实是一种反向杯葛——民主党人控制的新一届众议院将以政府赤字率超过安全线为理由，卡住新的预算方案。未曾想特朗普却反守为攻，抢在新老国会交接班之前就抛出“建墙费”这颗炸弹，成功主导了议程。随后一个月里，再也没有人关心黯然去职的前国防部长马蒂斯以及叙利亚局势的变化了，所有人的注意力都被吸进了停摆这个黑洞。而在共和党建制派以及民主党人提出的种种方案里，最受关注的也往往是趋向妥协的各种细枝末节：能否把57亿美元的预算额度稍作压缩？能否以捆绑对青少年非法移民的援助政策换取建墙费过关？能否将搁浅的预算案拆分？

在特朗普划定的战场上，所有人好像都忘记了几个更关键的问题：所谓的“墙”究竟是什么？它能否真正阻挡住特朗普一再强调的边境犯罪和非法移民浪潮？57亿美元的费用对修筑这堵“墙”究竟够不够？

已经把“墙”变作个人政治标签的特朗普当然不会大张旗鼓地强调，在他正式就职之前，全长3145公里的美墨边境线上已经矗立着总长超过930公里的钢制栅栏、板墙以及水泥路障，并在若干重点区域安装有电子传感器和摄像头，只是并不严丝合缝地相连。它们大部分是在小布什和奥巴马两位前总统任内，在国会的拨款支持下动工修建的。国土安全部每年还能获得38亿美元的预算来运行一支国境巡逻队，活跃在安放障碍物较少的得克萨斯等州边界上。这些措施都可以被称为“墙”，只是没有以特朗普的姓氏加以命名。至于他本人一再吹嘘并渲染得神秘莫测的“特朗普墙”，也完全没有达到足够覆盖整个边界线的程度。根据2017年初由时任国土安全部长约翰·凯利拟订的方案，所谓“特朗普墙”，仅仅是把现有的隔离带延长505公里，并把651公里较旧的水泥路障更换为带传感器的新围栏。这样一道“墙”，依然只够覆盖美国南部国界的一半。

至于建墙所需的确切费用，更是一笔糊涂账。2018年3月，参与“特朗普墙”项目招标的6家本土企业在加州圣迭戈展示了8种材质、构造不同的样板隔离墙。它们除了高度统一为9米以外，在规格和厚度上都存在明显的差异，其中两种是钢制栅栏搭配混凝土板墙的方案，其余6种是钢筋混凝土或简单的钢板，报价在每公里3500万美元至5300万美元不等，比奥巴马时代修建的成本最高的钢制栅栏贵一倍以上。按照凯利在2017年初的估计，完成全部505公里工程的总成本可能高达250亿美元。民主党参议院国土安全委员会给出的估价则更加惊人：搭配相应的电子器械以及新增的维护人员和巡逻队的费用，最终会带来700亿美元的新增开支！而2018年3月国会批准的16亿美元旧墙翻新预算，最终也只完成了140多公里的工程。

将如此巨大的开销耗费在兴建功能纯属消耗性的“墙”上，从任何角度看都不是一笔划算的投资。特朗普本人并非没有意识到这一点：从2017年1月正式就职以来，他在隔离墙预算问题上始终在打擦边球。他先是宣称会说服墨西哥政府承担大部分成本，但前后两任墨西哥总统都郑重否认了这一点。接着在2017年6月的一次政治集会上，他又异想天开地宣称可以为隔离墙加装太阳能发电装置，这样就可以“利用天然能源为建筑成本买单”。到了2018年秋天，建墙工程又被包装成了提振美国本土钢铁产业、促进“锈带”老工业区复兴的有机组成部分。如同卢斯调侃的那样，“当特朗普发现他无法兑现在建墙和振兴钢铁工业这两件事情上的承诺时，就干脆把它们随便捏合到一起”。至于确切的总成本，依然是一笔糊涂账：整个2017年，国土安全部宣称在建墙的相关业务上共投入了26亿美元，2018年是16亿美元。而当特朗普以57亿美元的建墙预算为借口、挑起停摆风波时，他完全交代不出这笔巨款究竟可以修筑多长的隔离墙，后续又要再追加多少。

更令人尴尬的是，自2008年以来的10年里，在美墨西南陆上边境遭到逮捕的非法移民以及犯罪分子的数量，乃至通过这条国界线成功潜入美国的非法越境者的总人数，都呈现显著的下滑趋势。根据美国国土安全部公布的数据，与2008年时相比，边境巡逻队逮捕的人数由年均80万人次下降到了40万人次左右，成功越境者由年均50万人次下降到不足10万人次，其中每年被捕的墨西哥籍移民由65万人次直线下降至19万人次。换言之，在特朗普建“墙”之前，美墨边境的安全压力已经出现了显著缓解。整个2018年，被美国政府登记在册的3700多名疑似恐怖分子中只有335人试图从美墨边境偷渡入境。而由于建墙费用以及增派边境巡逻队、临时调拨国民警卫队的费用持续上升，每逮捕一名非法移民，美国政府竟要付出6000美元的成本。

不仅如此，被特朗普一再渲染的跨境贩毒和走私隐患，实际上完全无法由隔离墙加以杜绝。根据美国司法部缉毒局（DEA）2017年公布的数据，从墨西哥运入美国的毒品中有95%是通过伪造报关单和外包装，从陆上口岸以及港口堂而皇之地入境的。另外还有相当一部分毒品、枪支和违禁物品是从穿越两国国界的地下隧道和下水道偷运过境。什么材质的“墙”都无助于遏止类似的操作。从这个意义上说，假使特朗普真的关心美国的边境安全乃至跨境犯罪和非法移民带来的社会问题，他恰恰不应该鼓吹修建那道昂贵而笨重的高墙。

最长的一年

2019年1月24日，在停摆进入第34天之际，终极闭门的希望在参议院再度被终结。特朗普提出了他的利益交换方案：将奥巴马时代通过的“童年入境者暂缓遣返手续”（DACA）以及“临时保护身份”（TPS）项目的有效期延长3年，以使大约70万身份不合法的青少年移民以及30万名临时入境避难者暂缓被驱逐出境。作为回报，民主党应对57亿美元的建墙预算网开一面。但在53位共和党籍参议员均投下赞成票的情况下，没有任何一位民主党籍（45人）或无党籍（2人）参议员对此表示附和，未能达到过关所需的60票基数。

类似的命运也降临在民主党方面提交的临时预算案上。该方案将使目前闭门的政府机构获得一小笔资金，以使其继续运转至2月8日，为两党高层的进一步谈判留出空间。众议院民主党党鞭吉姆·克莱本暗示，在特朗普愿意为DACA和TPS两项政策的长期化提供便利的前提下，民主党可以考虑为国土安全增加必要的预算，但绝不包含建墙费用。不出意料，这项临时方案在参议院大部分共和党人的抵制下也宣告夭折。两党高层继续对对手施以口诛笔伐：佩洛西指责特朗普将80万联邦雇员“绑架为人质”，特朗普则通过代理幕僚中马尔瓦尼放出风声：白宫方面已经在为停摆继续维持到3月甚至4月做准备。双方都没有屈服的势头。

对特朗普而言，最大的好消息是共和党依然和他牢牢捆绑在一起。尽管包括前总统候选人罗姆尼参议员在内的少数建制派分子对民主党的临时调和案投下了赞成票，但在表决特朗普本人的方案时，所有53名共和党参议员无一例外投出了赞成票。这种趋势与中期选举的选情完全吻合，即共和党的政策方向完全被特朗普设定的议程所操控。而志在赢得连任的特朗普，也企图以这种策略向2020年迈进：尽管至少有6项民调结果显示，在1月第二周，认为总统以及共和党应当为长期停摆负责的民众比例已经超过了50%；但特朗普的目标票仓从来都不是摇摆不定的“中间多数”，而是最忠实的“强硬少数”。截止到1月初，他本人在民调中依然能稳定获得37%的支持率，在传统共和党选民中的支持率更是长期超过85%。在建墙问题上看似偏执的寸步不让，正是一种狡猾的动员手段：一旦民主党人被迫低头，他在2016年大选时的承诺便将彻底兑现——尽管连他本人也说不清这是不是最后一笔建墙开支，“墙”的实际效能又有多少——死忠追随者便也会在2020年为他投下赞成票。在整体投票率不足60%的情况下，只须确保共和党选民会前往投票站，胜算便可奠定。

而对佩洛西以及大部分民主党人来说，他们可以仰仗的下一回合天时，乃是将在2019年2月揭晓的“通俄门”调查报告。在借助停摆进行的参议院“压力测试”以失败告终之后，唯有一份对特朗普极端不利的调查报告可以再度激起罗姆尼等建制派共和党人的“反叛”心理，分化共和党主流与特朗普的无条件捆绑。但距离特别检察官穆勒结束调查流程还有将近一个月时间；在这段时间里，倘若两党依旧各不相让，则停摆的煎熬还将进一步持续下去。诚如卢斯所言，对特朗普和他的反对者来说，2019年都将是美国政治史上“最长的一年”。那堵悬滞于半空中的“墙”，以及它的命名者的命运，都需要在11个月之后才能最终见分晓。